VI SA/Wa 1505/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ), po rozpatrzeniu odwołania B. I. (dalej: skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2018 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych, utrzymał w mocy ww. decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej: prd) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej: udp). Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: W dniu [...] lutego 2018 r. na drodze krajowej nr [...] miejscowości R. nad [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr. rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr. rej. [...]. Pojazdem członowym kierował H. C., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem ziemi ogrodniczej w opakowaniach na paletach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "B." na trasie N.- N.. Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk pojedynczej osi napędowej 12,8 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 28%), - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] lutego 2018 r. nr [...]. Decyzją z [...] marca 2018 r. WITD nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych, w związku z wykonywaniem przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do GITD. Rozpoznając odwołanie GITD nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia w efekcie czego utrzymał w mocy decyzję WITD. Pismem z 27 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] czerwca 2018 r., zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35 prd w zw. z art. 41 upd poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy do naruszenia przepisów nie doszło; • art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 1983 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie; • art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 prd poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem skarżąca dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstałe naruszenie; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji dowolne ustalenie, że przedsiębiorca nie zorganizował pracy kierowcy pojazdu w taki sposób, aby nie doszło do popełnienia stwierdzonych naruszeń; • art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; • art. 6 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa; • art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Strona wniosła o: • uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; • zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania; • ewentualne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z uwagi wniesioną przez Komisję Europejską skargę w dniu 10 marca 2017 r. przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej (sprawa C-127/17) w związku z tym, iż uchybiła ona zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. UE L Dz.U.UE.L.1996.235.59). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303). Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na zagadnienie prawne związane z przestrzeganiem przez Rzeczpospolitą Polską prawa unijnego w zakresie zobowiązań ciążących na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53/WE w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że w tej kwestii do Komisji Europejskiej wpłynęła skarga przedstawicieli O. wniesiona w analogicznej – jak rozpoznawana – sprawie, dotyczącej nakładania na przewoźników kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej samochodu ciężarowego. W związku z powyższym w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska wniosła przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-127/17), domagając się stwierdzenia, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń na korzystanie z niektórych dróg publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53 w zw. z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Według Komisji Europejskiej polskie ograniczenia prawne dyskryminują przewoźników w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz towarów w innych krajach Unii Europejskiej, gdyż Rzeczpospolita Polska powinna od 1 stycznia 2011 r. bezwzględnie przestrzegać przepisów dyrektywy nr 96/53/WE w ramach całej sieci dróg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową wynosi 11,5 tony i w związku z tym norma przewidziana w ustawie Prawo o ruchu drogowym powinna być interpretowana w duchu dyrektywy. W toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 września 2018 r. do sprawy C-127/17 została przedłożona opinia Rzecznika Generalnego, zgodnie z którą skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadna. Rzecznik Generalny wskazał m.in., że: "skarga ta ma szczególne znaczenie ze względu, po pierwsze, na jej nowatorski charakter, podczas gdy dyrektywa 96/53 obowiązuje od ponad dwudziestu lat, i po drugie, na interesy gospodarcze, jakie wchodzą w grę w związku z obowiązkiem przestrzegania norm zharmonizowanych w Unii Europejskiej od 1985 r., zmierzającym do ułatwienia ruchu drogowego między państwami członkowskimi w kontekście szybkiego rozwoju transportu drogowego towarów w Europie. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju handlu międzynarodowego i krajowego ma bowiem to, aby towary mogły być przewożone szybko, bezpiecznie i po kontrolowanych kosztach, szczególnie ze względu na niektóre praktyki gospodarcze, w tym offshoring. Tak więc wskazana jest szczególna czujność co do podstawy ograniczeń, jakim podlegają przewoźnicy, ponieważ nie powinny one utrudniać osiągnięcia europejskich celów, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i konkurencji". Zdaniem Rzecznika Generalnego, dostęp do całej sieci dróg w Polsce jest ograniczony w warunkach sprzecznych z zasadą ustanowioną w art. 3 dyrektywy nr 96/53, gdyż istnieją wątpliwości co do konkretnego uzasadnienia ograniczeń ruchu na drogach wyznaczonych przez ministra transportu, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli można je znieść poprzez uzyskanie ogólnego zezwolenia, odpłatnego, zastrzeżonego dla ładunków niepodzielnych na drogach najbardziej uczęszczanych i ograniczonego wyłącznie pod względem okresu obowiązywania, a zatem bez związku ze stopniem uszkodzenia dróg ani z potrzebami finansowymi, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska w celu uzasadnienia właściwości systemu. Innymi słowy, albo dana droga może przyjąć przejazdy, których liczba nie jest kontrolowana, przez okres mogący wynosić od jednego do 24 miesięcy, albo droga ta nie jest dostosowana do ruchu, a w takim przypadku opłata za zezwolenie, której kwota jest niewielka, nie jest w stanie temu zaradzić. W ocenie Rzecznika Generalnego, ograniczając ruch pojazdów silnikowych, których nacisk osi napędowej wynosi 11,5 t, do dróg stanowiących część transeuropejskiej sieci transportowej i do niektórych innych dróg krajowych oraz poddając ruch tych pojazdów na innych drogach publicznych systemowi specjalnych zezwoleń, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 7 dyrektywy nr 96/53 łącznie. Mając na względzie powyższe uznać należy, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-127/17. Zdaniem Sądu, zakwestionowanie krajowej regulacji wprowadzającej ograniczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton (przy realizacji, jak to ma miejsce w niniejszej prawie, przejazdu pojazdem o nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącej 12,8 ton po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi 10 ton) będzie rzutowało na wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Zgodnie z treścią art. 140aa ust. 1 pkt 3 prd karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%, b) 2 000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%, c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach. Wysokość kary pieniężnej jest zatem uzależniona od wielkości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego dla danej drogi nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu. W przypadku zakwestionowania krajowej regulacji wprowadzającej ograniczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton różnica między stwierdzonym naciskiem a dopuszczalnym ulegnie w rozpoznawanej sprawie znacznemu obniżeniu. Podkreślić należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniach z dnia 16 października 2018 r., II GSK 3347/16, II GSK 2487/16, II GSK 847/17 i II GSK 3347/17 w których to NSA stwierdził podstawy do zawieszenia postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sadu, w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17.