VI SA/Wa 1517/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z [...] marca 2018 r.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP (dalej "organ", "organ odwoławczy" lub "KKK") decyzją [...]z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 51 z późn. zm.), w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania P. S. S.(dalej "skarżący", "strona skarżąca" lub "odwołujący") od decyzji [...]Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP (dalej "organ I instancji" lub "OKK") z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającej nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie bez przeprowadzania egzaminu, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Odwołujący się złożył wniosek w sprawie nadania uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie do OKK. Decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, obejmującego weryfikację wykształcenia i odbytej praktyki, odmówiła odwołującemu nadania ww. uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu. Podstawą faktyczną odmowy, był brak wymaganego wykształcenia. OKK ustaliła, że odwołujący ukończył studia niestacjonarne pierwszego stopnia na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska Politechniki R. na kierunku budownictwo w zakresie konstrukcji budowlanych i inżynierskich i uzyskał w dniu 10 marca 2009 r. tytuł inżyniera oraz studia niestacjonarne drugiego stopnia na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska Politechniki R. na kierunku budownictwo w zakresie konstrukcji budowlanych i inżynierskich oraz uzyskał w dniu 29 lutego 2012 r. tytuł magistra inżyniera. OKK zbadała zakres studiów odwołującego na podstawie informacji zawartych w suplemencie do dyplomu i w jej ocenie odwołujący nie spełnia wymogów wynikających z załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1278), dalej "rozporządzenie" lub "rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie", a tym samym nie posiada wykształcenia, które umożliwia uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej. W związku ze złożonym odwołaniem, powyższa decyzja OKK została utrzymana w mocy decyzją KKK z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Odwołujący, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1328/18, uchylił decyzję KKK, stwierdzając m.in. że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w związku z tym w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ten powinien odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym spełnienie wymogu uzyskania właściwego wykształcenia dla danej specjalności uprawnień oraz dokładne rozważenie również kwestii liczby godzin poszczególnych zajęć odbytych w czasie studiów przez skarżącego. Przeprowadzając ponowne postępowanie wyjaśniające, KKK ustaliła, że skoro odwołujący ukończył studia ll-go stopnia na kierunku pokrewnym dla specjalności architektonicznej, upoważnia to, zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia, do zbadania czy zakres posiadanej wiedzy i umiejętności nabytej w trakcie studiów odpowiada zakresowi specjalności uprawnień zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia. Z Działu II ust. 3 Suplementu do dyplomu ukończenia studiów II-go stopnia na Politechnice R. i uzyskania tytułu magistra inżyniera wynika, iż odwołujący ukończył studia na kierunku budownictwo w specjalności - konstrukcje budowlane i inżynierskie - co nie odpowiada specjalności architektonicznej uprawnień budowlanych. Organ wskazał, że gdyby odwołujący ukończył studia drugiego stopnia na kierunku budownictwo w specjalności wskazującej na związek ze specjalnością architektoniczną uprawnień budowlanych, stanowiłoby to podstawę do uzyskania wnioskowanych uprawnień budowlanych. Odnosząc program studiów odwołującego w zakresie przedmiotów kierunkowych do standardów kształcenia dla kierunku studiów - architektura, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie uzyskał chociażby minimalnej właściwej wiedzy i umiejętności z zakresu projektowania architektonicznego i urbanistycznego, historii architektury i urbanistyki, sztuk plastycznych i technik warsztatowych oraz etyki zawodu architekta, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że zajęcia, w których uczestniczył odwołujący na 3 roku (semestr 6) studiów I-go stopnia na kierunku budownictwo, z podstaw architektury i urbanistyki, w trakcie których na projektowanie przeznaczono jedynie 10 godz., przy 20 godz. wykładów - są wystarczające do uzyskania właściwej wiedzy i umiejętności dla prawidłowego i profesjonalnego opracowywania projektów architektonicznych obiektów budowlanych, nawet w ograniczonym zakresie. Organ uznał, że odwołujący w ramach ukończonego kierunku studiów uzyskał wykształcenie w specjalności dotyczącej konstrukcji budowlanych i inżynierskich, nie uzyskał zaś właściwej wiedzy i umiejętności wymaganych dla specjalności architektonicznej, o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) dalej "ustawa - Prawo budowlane". Tym samym, KKK wykonując statutowy obowiązek ochrony zawodu architekta, poprzez udzielanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej stwierdziła, iż odwołujący nie spełnia wymagań określonych w § 5 ust. 5 rozporządzenia, co wyklucza nadanie uprawnień budowlanych do projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej, a co za tym idzie dopuszczenie odwołującego do egzaminu. Na decyzję KKK skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że jego wykształcenie nie spełnia wymogu rozporządzenia. Mając na uwadze podniesiony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, nakazanie KKK dopuszczenie go do egzaminu na ograniczone uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów RP z [...] marca 2020 r., oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] marca 2018 r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organy obu instancji wydając sporne decyzje administracyjne przyjęły, iż skarżący nie spełnia warunków w zakresie przygotowania zawodowego niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych wskazanych w złożonym przez niego wniosku. Okoliczność ta stała się podstawą do odmowy nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, bez przeprowadzania egzaminu. Jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Ponadto w myśl art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności do projektowania w ograniczonym zakresie wymaga ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, lub ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, odbycia rocznej praktyki przy sporządzaniu projektów, odbycia rocznej praktyki na budowie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia: rodzaje i zakres przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sposób stwierdzania posiadania tego przygotowania, ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych, wykaz kierunków wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla danej specjalności, wykaz specjalizacji wyodrębnionych w ramach poszczególnych specjalności, a także sposób przeprowadzania i zakres egzaminu, zasady odpłatności za postępowanie kwalifikacyjne oraz zasady wynagradzania członków komisji egzaminacyjnej. Powyższa delegacja ustawowa, stanowiła podstawę wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, którego załącznik nr 2 tj. wykaz kierunków studiów wyższych odpowiednich i pokrewnych dla danej specjalności stanowi, dla jakiej specjalności architektonicznej jest kierunkiem studiów wyższych odpowiednim lub pokrewnym. Zgodnie z treścią § 5 ust. 4 rozporządzenia - wymóg ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych uznaje się za spełniony, jeżeli: 1) nazwa kierunku studiów jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia, lub 2) informacje zawarte w suplemencie do dyplomu albo wypisie z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni wskazują, iż nie mniej niż jedna trzecia programu studiów określonego w punktach ECTS, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, lub liczbie godzin zajęć obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że ustawodawca uzależnił możliwość spełnienia wymogu ukończenia studiów na kierunku odpowiednim lub pokrewnym dla poszczególnych specjalności w przypadku spełnienia zarówno pierwszej przesłanki, bądź drugiej, a także w sytuacji spełnienia ich obu łącznie. Wnioskujący o nadanie określonych uprawnień budowlanych nie musi zatem spełniać ich łącznie, gdyż takiego wymogu nie można wyinterpretować z treści powołanych przepisów. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2012/15, w którym Sąd dokonując analizy przepisu § 5 pkt. 4 rozporządzenia wskazał, że organ jest najpierw zobligowany do dokonania analizy czy został spełnione przez kandydata wymóg posiadania odpowiedniego wykształcenia. W tym celu organ dokonuje porównania nazwy ukończonego kierunku studiów z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W niniejszej sprawie ze względu na uprawnienia, o które ubiega się skarżący organy prawidłowo przyjęły, że zastosowanie w niniejszej sprawie będzie mieć Ip.2 wskazanego załącznika do rozporządzenia, który określa, że kierunkami odpowiednimi dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie są architektura lub architektura i urbanistyka, zaś kierunkiem studiów wyższych pokrewnych dla danej specjalności jest kierunek studiów w zakresie budownictwa. Sąd przy tym podzielił stanowisko, że z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia wynika zamknięty katalog nazw kierunków studiów odpowiednich poddawanych porównaniu zgodnie z dyspozycją cyt. wyżej § 5 ust.4 pkt 1 rozporządzenia. Dopiero zaś gdy po przeprowadzeniu analizy, wypadłaby ona negatywnie dla skarżącego, gdyż nie spełniałby on przesłanki wskazanej w pkt 1 § 5 ust. 4 rozporządzenia, organ jest zobligowany do zbadania spełnienia wymogu wskazanego w ust. 4 pkt 2 w/w paragrafu tj. zbadania treści suplementu do dyplomu albo wypisu z przebiegu studiów potwierdzonym przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni pod kontem jaka część programu studiów określonych w pkt ECTS lub liczbie godzin zajęć obejmowała zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunku studiów.( por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r. sygn. akt. VI SA/Wa 1077/18). W niniejszej sprawie podzielić zatem należało argumentację strony skarżącej, iż nie było konieczności weryfikacji czy skarżący spełnia drugą przesłankę określoną w § 5 ust. 4 pkt. 2 bowiem ukończony przez niego kierunek budownictwo na Politechnice R. stanowi kierunek studiów wyższych pokrewnych dla specjalności uprawnień budowlanych architektonicznych w ograniczonym zakresie, wobec czego odwołujący spełnił wymóg nr 1 określony w § 5 ust. 4 rozporządzenia, co zresztą przyznał sam organ w treści decyzji. Wobec powyższego należy wskazać, przyjmując powyższą wykładnię przepisu, że skarżący spełnił wymóg ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym. Analizując ponadto wykształcenie skarżącego w korelacji z wymogami stawianymi przez przepisy Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych zauważyć trzeba, iż Dyrektywa dopuszcza alternatywną drogę uzyskania uprawnień architekta na studiach równoważnych, o ile architektura stanowi główny przedmiot takich studiów. Brak jest zatem przeciwskazań, aby niezbędne wykształcenie zostało uzyskane także w ramach innych rodzajów studiów, jeżeli okażą się równoważne dla studiów z zakresu architektury. W rozumieniu Dyrektywy, o określonym wykształceniu zawodowym decyduje zatem de facto nie sama nazwa studiów, ale ich zakres przedmiotowy, tj. liczba godzin zajęć kierunkowych z zakresu architektury (w przełożeniu na punkty ECTS). Wskazać także trzeba, iż w kontekście postanowień dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2006 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie ma przepis art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, jak i innych przepisów tej ustawy, których treść winna być przede wszystkim wykładana w zgodności z celami Dyrektywy, a nie norm prawnych, zwłaszcza przepisów wykonawczych, z innych dziedzin prawa. Przepisy te powinny być w tym przypadku stosowane jedynie uzupełniająco, w ramach wykładni systemowej zewnętrznej. Przyjmując zatem powyższą wykładnię, wskazać należy, że skarżący spełnił wymóg ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, o którym mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane. Jednakże dalej idąca ocena Sądu jest w tej sprawie niemożliwa, jako że uzyskanie uprawnień budowlanych w określonych specjalnościach wymaga, stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. uzyskania określonego wykształcenia oraz odbycia praktyki. Kwestii związanych z praktyką w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie badano, z uwagi na błędna wykładnię § 5 ust. 4 rozporządzenia. Z tych względów organ rozpoznając sprawę ponownie uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie, w szczególności co do wykładni § 5 ust. 4 rozporządzenia i zobowiązany będzie zbadać pozostałe przesłanki uzyskania uprawnień zawodowych zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane. Uzupełni przeprowadzone postępowanie dowodowe i oceni wymóg odbycia rocznej praktyki zawodowej przez Skarżącego, o której mowa w powyższym przepisie. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit.c), w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzje, o kosztach natomiast orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kwoty 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.