VI SA/Wa 1541/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. P. i K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. H. i K. P. (dalej jako: skarżący) złożyli wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie przez nich zjazdu z drogi krajowej na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], która znajduje się przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. H. i K. P. złożyli kolejny wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie przez nich zjazdu z drogi krajowej na działkę oznaczoną numerem [...], która również znajduje się przy drodze krajowej nr [...]. Jak podali skarżący, działka nr [...] znajduje się w odległości około [...] m w kierunku wschodnim od działki oznaczonej nr [...], co do której również został złożony wniosek. Do przedmiotowego wniosku skarżący dołączyli poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie: wypisu aktu notarialnego nr [...], sporządzonego w dniu [...] stycznia 1997 r., na mocy którego nabyli w drodze umowy sprzedaży własność nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] oraz wypisu aktu notarialnego nr [...], sporządzonego w dniu [...] grudnia 1998 r., na mocy którego skarżący nabyli w drodze umowy sprzedaży własność nieruchomości oznaczonych numerami działek m.in. [...] i [...], [...], [...], [...], [...]. Przedłożono również decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 1998 r. o numerze [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości m.in. działki nr [...], a także dołączono arkusz mapy zasadniczej nr [...]. Po rozpatrzeniu obu wniosków strony skarżącej (z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] czerwca 2006 r.) decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: organ), działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz art. 104 kpa, nie zezwolił na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] na działki o numerach [...] i [...], położone w miejscowości Z. W uzasadnieniu organ podał, że droga krajowa nr [...] na całym jej przebiegu zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione, bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wywnioskował organ, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy – zdaniem organu – przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z tej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu. Organ wskazał, że działki nr [...] i [...] powstały z podziału działek pierwotnych, które posiadały zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony układu lokalnego - drogi gminnej, a podział działek pierwotnych został dokonany bez wydzielenia działki gruntu pod drogi wewnętrzne z ustanowieniem na nich służebności drogowych. Organ podkreślił również, że ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla części [...] sposób obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych symbolem planu "[...]" został jednoznacznie określony, tj. wyłącznie poprzez istniejący i projektowany układ dróg lokalnych. Podniesiona przez skarżących okoliczność, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z działek pierwotnych, przez co nie mają dostępu do drogi niższej klasy, z której ich teren przed podziałem był obsługiwany, nie może – w ocenie organu – ustanowić przesłanki przemawiającej za udzieleniem zezwolenia na lokalizację dodatkowych zjazdów z drogi krajowej (wbrew dyspozycji powołanego wyżej przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na tej drodze, zasadnym jest według organu, aby dojazd do tego rodzaju nieruchomości (wydzielonych z większych nieruchomości) zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do nieruchomości pierwotnych (przed wydzieleniem). Ponadto, organ powołał się na orzecznictwo NSA, a także podał, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących oznaczałoby oczywiste naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia, więc organ, wyważając słuszny interes strony (art. 7 kpa), przyznał ostatecznie prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest według organu bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Od powyższej decyzji skarżący w dniu [...] marca 2007 r. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja nie zezwalająca na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] na działkach o nr geodezyjnych [...] i [...] w miejscowości Z. nie jest uzasadniona. Skarżący podali, że nie mają innej możliwości dojazdu do ww. nieruchomości w sytuacji, gdy chcą rozpocząć działalność gospodarczą wymagającą tego dojazdu. Podkreślili oni, że na drodze krajowej nr [...] znajduje się bardzo dużo zjazdów do prywatnych zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości i nie przeszkadza to bezpieczeństwu użytkowników tej drogi. Poza tym przy drodze tej znajdują się inne podmioty, które prowadzą działalność gospodarczą, do których są zjazdy z tej drogi i również nie zagraża to bezpieczeństwu. Przedstawiona przez strony dokumentacja potwierdziła – ich zdaniem – konieczność bezpośredniego zjazdu od strony drogi krajowej nr [...], gdyż nie ma innej możliwości do korzystania z wydzielonych działek, a znaczenie ma również fakt, że teren tych działek przeznaczony jest na działalność usługową. W uzupełnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały przedstawione następujące dokumenty: wypis z rejestru gruntów oraz mapa ewidencyjna. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na art. 29 ust. 1 u.d.p. Z przepisu tego wynika, że o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu może się ubiegać właściciel lub użytkownik tylko tych nieruchomości, które są przyległe do drogi. Wnioski stron z dnia [...] maja i [...] czerwca 2006 r. zawierały żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] i na działkę nr [...]. Organ podał, że pierwsza z tych działek nie jest przyległa do ww. drogi, gdyż oddziela ją od niej działka nr [...], natomiast druga jest wprawdzie przyległa do drogi krajowej nr [...], ale - podobnie jak działka nr [...] - nie stanowi własności stron postępowania, lecz A., przekształconej w 2004 r. w A. Na powyższą decyzję skarżący złożyli w dniu [...] sierpnia 2007 r. skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że naruszone zostały przy jej wydawaniu zarówno przepisy prawa, jak i niewłaściwie oceniono przedstawiony materiał dowodowy, co miało wpływ na treść decyzji. Skarżący podali, że istnieją podstawy do przyznania im prawa do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...], a z przedłożonych przez skarżących dokumentów jednoznacznie ich zdaniem wynika takie zlokalizowanie działki. Skarżący podnieśli również, że nie jest dla nich zrozumiała argumentacja organu, że wszyscy właściciele działek usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] nie mogą otrzymać zgody na budowę zjazdów. Jak podali skarżący, organ w decyzjach obu instancji podał odmienne powody rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ podał argumenty analogiczne jak w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] listopada 2007 r. (data stempla pocztowego) skarżący poinformowali o prawdopodobnym błędzie maszynowym, podając, że numer ich działki to [...] i ta właśnie działka przylega do drogi krajowej, zaś działka oznaczona [...] nie stanowi ich własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Rozpatrując wniesioną skargę, Sąd uznał ją za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na uchybieniu dyspozycji art. 7 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uwzględniając w pełni ustabilizowaną w orzecznictwie, jak i w doktrynie wykładnię tego przepisu, Sąd przyjął, że organ naruszył wynikającą z tego przepisu zasadę prawdy obiektywnej, będącą jedną z naczelnych zasad postępowania. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r. (sygn. akt III SA/Wa 571/06, LEX nr 258489), podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 k.p.a.), a nie domyślać się co było tego przyczyną, nawet w przypadku, gdy miał dostęp do akt w związku z prawidłowym zastosowaniem, przed organami, dyspozycji art. 10 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji do "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 68, cyt. za: Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne, str. 108). Natomiast, organ zaniechał w niniejszej sprawie dokładnego ustalenia stanu faktycznego, do czego był zobowiązany, mając na względzie dyspozycję art. 7 kpa. Należy też przyjąć, że brak powzięcia przez organ jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia tak istotnych rozbieżności, za jakie Sąd uznał numery działek objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r., spowodowało istotne naruszenie przepisów postępowania. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429), wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno zatem towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie – co miało miejsce w niniejszej sprawie – dochodzi do naruszenia art. 7 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na nieścisłości, dotyczące numerów geodezyjnych działek, których dotyczyły wnioski. We wniosku z dnia [...] maja 2006 r. skarżący wskazali działkę o numerze [...] i co do oznaczenia tejże działki nie zachodziły w ocenie Sądu żadne wątpliwości. Jednak już wskazany we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. numer geodezyjny działki [...] nie był prawidłowo podany. Nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia fakt, ze skarżący byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Sądu nawet występowanie radcy prawnego w imieniu strony postępowania nie powoduje sytuacji, w której organ mógłby zostać zwolniony z obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Wynika to z regulacji art. 7 kpa, ustanawiającego jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, która winna być bezwzględnie przestrzegana przez organ. Należy też zwrócić uwagę, że organ dysponował wszelkimi niezbędnymi do ustalenia dokładnego żądania wniosku dokumentami w postaci: mapy ewidencyjnej, wskazującej usytuowanie działki oznaczonej numerami [...] i [...], [...] oraz [...]; mapy zasadniczej, obejmującej działkę nr [...]; wypisu z rejestru gruntów, w którym jako właściciel działki nr [...] figuruje Skarb Państwa – A. Ostatni z wymienionych dokumentów, tj. wypis z rejestru gruntów organ winien był szczegółowo odnieść do złożonych przez strony wypisów aktów notarialnych, z których bezspornie wynika, że skarżący nabyli własność nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] oraz m.in. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Uchybienie więc obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego sprawy nastąpiło wskutek zaniechania przez organ chociażby porównania ze sobą przedłożonych dowodów z dokumentów. Organ nie dokonał więc podstawowej czynności, a mianowicie rozpatrując wnioski skarżących nie zbadał w sposób wystarczający materiału dowodowego. Organ nie wyjaśnił sprzeczności pomiędzy numerem działki [...], wskazanym przez stronę a numerem [...], zawartym w akcie notarialnym nr [...] (strona [...]) jako oznaczenie nabytej przez skarżących nieruchomości. Również z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] należy do Skarbu Państwa, co winno było stanowić dla organu przyczynek do podjęcia stosownych kroków w celu w szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zarówno zakresu żądania objętego wnioskiem skarżących, jak i ściśle z tym związanego prawa własności nieruchomości i wzajemnych relacji w oznaczeniach numerów geodezyjnych – [...] oraz [...]. Trzeba też zauważyć, że w świetle treści wniosku i zgłoszonego żądania – zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej – organ winien był zwrócić uwagę, że nieruchomość, która przylega do drogi krajowej nr [...], a jednocześnie stanowi własność skarżących, oznaczona jest numerem działki [...], co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Organ jednak zaniechał nawet próby dokonania jakichkolwiek wyjaśnień w tym przedmiocie, do czego był zobligowany wedle art. 7 kpa. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 23 września 1998 r. (sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742), zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, na których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. Dlatego też, Sąd zważył, że organ wbrew swemu obowiązkowi nie wezwał strony do sprecyzowania i dokładnego wskazania przedmiotu swego żądania, zawartego we wnioskach z dnia [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. Z powyższymi rozważaniami ściśle związane jest naruszenie przez organ kolejnej zasady postępowania, wynikającej z art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzjach organów obu instancji brak jest natomiast pełnego uzasadnienia, co stanowiło istotne uchybienie obowiązkowi organu do takiego uzasadnienia decyzji, aby było ono zrozumiałe dla strony, a także, aby przedstawiało przyczyny powzięcia decyzji o takiej, a nie innej treści. Co również skutecznie podnosi strona skarżąca, nie mogła ona poznać powodów, jakimi kierował się organ, wydając sporne rozstrzygnięcie. W szczególności Sąd zwrócił uwagę na zasadny zarzut skarżących, że niezrozumiałe dla nich było podanie całkowicie innych argumentów w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji, niż te przedstawione przez organ pierwszoinstanycjny. Organ winien był szczegółowo wyjaśnić przyczyny utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nawet jeśli na etapie postępowania w drugiej instancji zwrócił uwagę na błędne oznaczenie działki numer [...], zamiast będących własnością skarżących działek o numerach [...] oraz [...]. W wyroku NSA z dnia 13 czerwca 1986 r. (sygn. akt SA/Wr 259/86, publ. GAP 1987, nr 5, s. 43) stwierdzono, że decyzja organu odwoławczego (...) uchybia przepisom m.in. art. 7 i 107 § 3 kpa, jeżeli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszej instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Tego właśnie rodzaju wada decyzji wydanych przez organ w niniejszym postępowaniu utrudnia również kontrolę ich legalności, albowiem wobec braku właściwego, wyczerpującego i jasnego uzasadnienia tychże decyzji nie jest możliwe wnikliwe i prawidłowe dokonanie przez Sąd kontroli legalności działania administracji publicznej. Podsumowując, należy podnieść, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania powoduje niemożność orzekania w zakresie pozostałych wskazanych przez skarżącą zarzutów, dotyczących m.in. uchybień w zakresie prawa materialnego. Samo tylko naruszenie przez organ ogólnych zasad postępowania – a więc uchybienie normie z art. 7 kpa i art. 107 § 3 kpa – jest bowiem wystarczającą przesłanką do uchylenia obu zaskarżonych decyzji. Sąd orzekający w sprawie nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on ponownie właściwych ustaleń materialnoprawnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie uchylonych decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.