VI SA/Wa 1567/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia [...] listopada 2014; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. B. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "GIF", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] listopada 2014 roku, na mocy której postanowił: " w osnowie zezwolenia Nr: [...] z dnia [...] lipca 2009 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]' w O., ul. [...] wprowadzić zmiany polegające na: dopisaniu litery "B" do numeru porządkowego budynku, w którym znajduje się lokal apteki (poprzednio [...] O., ul. [...], obecnie [...] O., ul. [...]). Decyzja niniejsza jest ważna łącznie z zezwoleniem Nr: [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 99 ust.1 i 2, art. 102 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.- dalej jako P.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu 13 października 2014 roku K. B. złożyła do organu I instancji pismo, w którym wskazała, że w związku ze zmianą danych adresowych prowadzonej przez nią apteki prosi o aktualizację zapisu w zezwoleniu wyłącznie w zakresie numeru budynku, którym znajduje się apteka. Wskazała, że nowy numer to [...]. [...] WIF w O., w piśmie z dnia 15 października 2014 roku poinformował stronę o konieczności złożenia formalnego wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, pouczając o treści art. 105 ustawy Prawo farmaceutyczne. Pismem z 30 października 2014 roku K. B. złożyła wniosek o wprowadzenie w zezwoleniu na prowadzenie apteki "[...]", położonej w O. przy ul. [...] zmiany oznaczenia nieruchomości, w której prowadzona jest działalność, przez dopisanie litery "b". W dniu [...] listopada 2014 roku [...] WIF w O. wydał decyzję w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki o nazwie "[...]" w O. przy ul. [...], polegającej na dopisaniu litery "B" do numeru porządkowego budynku, w którym znajduje się lokal apteki (poprzednio ul. [...], obecnie ul. [...]). Jednocześnie w pkt 2 wskazał, iż decyzja jest ważna łącznie z zezwoleniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji, z uwagi na to, że uwzględniała w całości żądanie strony. Przekazując stronie decyzję zmieniającą zezwolenie na prowadzenie apteki, jednocześnie - działając w oparciu o art. 105 ust. 2 P.f. wezwał stronę do uiszczenia opłaty w kwocie 4200 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zobowiązując organ I instancji do zmian w decyzji o charakterze typowo ewidencyjnym bez konieczności ponoszenia jakichkolwiek opłat ze strony wnioskującej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że organ I instancji nie powinien wydać nowej zmieniającej decyzji, a powinien dokonać zmiany oznaczenia samego adresu, na który została wydana decyzja administracyjna z dnia [...] lipca 2009r. Zarzuciła naruszenia art. 104 § 2 1 i 2 k.p.a. przy zastosowaniu art. 105 ust. 2 Prawo farmaceutyczne, art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez wydanie decyzji w sprawie merytorycznej, w sytuacji braku podstaw do jej wydania. Wskazała, że do istniejącej decyzji należało wprowadzić zmianę polegającą na dopisaniu litery "B" do numeru porządkowego budynku, w którym prowadzona była apteka na podstawie zezwolenia z dnia [...] lipca 2009r. Podniosła jednocześnie błędne żądanie od niej opłaty w wysokości 4.200 zł, kiedy nie ma podstaw prawnych do naliczania tej opłaty i zmiany wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2009r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki podlega korekcie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego decyzja wydana przez organ I instancji jest jedynym sposobem zmiany treści zezwolenia w zakresie wskazanym przez stronę, a zatem jego rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe. Wskazał, że strona występując z wnioskiem o zmianę danych, de facto wystąpiła o zmianę udzielonego jej zezwolenia, co nastąpiło decyzją organu I instancji wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Ponadto stwierdził, że nie ma możliwości, aby dokonać w niniejszej sprawie zmiany w drodze czynności materialno - technicznej, albowiem możliwości takiej nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II wskazał również, że wbrew twierdzeniom strony doszło do zmiany prowadzenia adresu apteki, co nie stanowi tylko technicznej zmiany danych i musi być uwzględnione w treści zezwolenia. Dokonanie zmiany zezwolenia w formie decyzji wiąże się, zgodnie z art. 105 ust. 2 Prawa farmaceutycznego z koniecznością uiszczenia wymaganej opłaty, zaś na dzień wydawania decyzji była to połowa wysokości pięciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, tj. kwota 4.200 zł. W skardze złożonej do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu, K. B. zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k. p. a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki o nazwie "[...]" z dnia [...] lipca 2009r. poprzez dopisanie litery "B" do numeru porządkowego budynku, w którym znajduje się lokal apteki, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem zmiana danych zawartych w zezwoleniu z dnia [...] lipca 2009r. nastąpiła na skutek niezależnej od strony administracyjnej zmiany adresu apteki, dokonanej przez organ władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieracjonalnego obciążenia strony opłatą w wysokości 4.200 zł, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że załatwienie sprawy przez [...] Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny w drodze decyzji zmieniającej zezwolenie na prowadzenie apteki o nazwie "[...]" z dnia [...] lipca 2009r. poprzez dopisanie litery "B" do numeru porządkowego budynku, w którym znajduje się lokal apteki było prawidłowe, podczas gdy w niniejszej sprawie wystarczającym było dokonanie technicznej zmiany w zezwoleniu o numerze [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, na podstawie której była prowadzona apteka, w postaci dopisania litery "B" do numeru porządkowego budynku (zgodnie z wnioskiem strony z dnia 30 października 2014 roku), art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który orzekał w niniejszej sprawie bez zgody strony oraz bez rozważenia przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., tj. bez rozważenia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, a także poprzez uznanie, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki mogła w niniejszej sprawie nastąpić w drodze decyzji zmieniającej zezwolenie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy (zmiana numeracji budynku przez organ władzy publicznej) przepis ten nie może mieć w ogóle zastosowania, naruszenie prawa materialnego, art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne, polegające na utrzymaniu w mocy niezasadnego naliczenia przez organ I instancji opłaty za zmianę zezwolenia z dnia [...] lipca 2009r. w wysokości 4.200 zł, podczas gdy opłata ta nie jest w ogóle należna i nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do jej naliczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego naruszają prawo. Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) W ocenie Sadu, zaskarżona decyzja narusza prawo poprzez błędne zastosowanie art. 155 k.p.a., który stanowi, ze decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgoda strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał lub organ wyższego jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie organ I instancji orzekał wprawdzie na wniosek strony, ale wadliwie - w okolicznościach sprawy - zastosował art. 155 k.p.a. nie rozważając przesłanek zastosowania słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Przede wszystkim zaś stwierdzić należy, że do zmiany danych osobowych jak adres zamieszkania czy numer domu, przepis ten nie może mieć w ogóle zastosowania, bowiem może on mieć zastosowanie wyłącznie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych praw. Przepis art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organy błędnie uznały zawiadomienie skarżącej o zmianie oznaczenia ulicy poprzez dopisanie do istniejącego numeru litery :B" jako wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki i w tym zakresie organ I instancji błędnie stronę pouczył. W konsekwencji z zawiadomienia strony o de facto modyfikacji dotychczasowego nr ulicy - wyinterpretowały zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czego organom nie wolno było czynić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2002 r. sygn. akt IV SA 1305/00 LEX nr 80651). Brak zgody potwierdza treść odwołania. Należy podnieść, iż tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone przez wnioskodawców organowi może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji ( zob. wyrok SN z dnia 14 III 1991 r. III ARN 32/90, OSNCP 1992, z. 6, poz. 112 ). Należy podkreślić, że już w wyroku z dnia 20 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1304/07 dotyczącej urzędowej zmiany adresu zamieszkania jednego z przedsiębiorców prowadzących aptekę, uznał, że art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany danych osobowych, takich, jak adres zamieszkania czy numer domu, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Dotyczy on wyłącznie zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych. Natomiast urzędowa zmiana adresu zamieszkania nie powoduje jakiejkolwiek zmiany warunków prowadzenia działalności gospodarczej, w tym nie dotyczy również zmiany zezwolenia w zakresie wynikających z niego praw i obowiązków, które w dalszym ciągu dotyczą tego samego podmiotu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/07, Lex nr 452347; zob. też: wyrok NSA z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 769/05, Lex nr 209463). Zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1304/07 pośrednia wykładnia prokonstytucyjna art. 155 k.p.a. - w sytuacji zmian danych osobowych bądź adresowych została zaakceptowana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 35/13 z dnia 25 lipca 2015r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu, że należy odróżnić sytuacje, w których dochodzi do przewidzianych przez prawo aktualizacji danych osobowych bądź adresowych, od tych, gdzie mamy do czynienia ze zmianą rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych lub obowiązków. Tylko w drugim wypadku art. 155 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jako podstawa zmiany decyzji ostatecznej. W piśmiennictwie także zwracano uwagę na nieuprawnione stosowanie art. 155 k.p.a. w zakresie zmiany danych osobowych w zezwoleniu na prowadzenie apteki. W krytycznej glosie do powołanego przez Rzecznika wyroku NSA o sygn. akt II GSK 871/10 podkreślono, że "jeżeli ustawodawca (...) nie przewidział w Prawie farmaceutycznym samodzielnej podstawy, obligującej przedsiębiorcę do zmiany zezwolenia w przypadku zmiany danych osobowych, to nieuprawione jest twierdzenie, że taka zmiana jest konieczna i wymagana" (B. Michnicka, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r., II GSK 871/10, "Przegląd Prawa Publicznego" nr 9/2013, s. 93-104). Wskazał także, że w orzecznictwie sądów istnieje przeważa wykładnia przepisów dotyczących opłat za zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, która nie pociąga za sobą skutków nasuwających wątpliwości konstytucyjne. Nie każda aktualizacja danych zawartych w zezwoleniu traktowana jest jako zmiana tego zezwolenia. Przyjęcie, że urzędowa zmiana adresu przedsiębiorcy prowadzącego aptekę nie wiąże się z koniecznością zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, znaczy, że nie dochodzi do nałożenia opłaty, o której mowa w zakwestionowanym przepisie. Zdaniem Sadu, na gruncie sprawy niniejszej nie ma podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powodu zmiany danych osobowych adresata decyzji. Przepisy te mają zastosowanie do sytuacji, gdy ma dojść do zmiany rozstrzygnięcia w zakresie nabytych praw lub obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej. Oznacza to, że jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego nie zawierają unormowań określających obowiązek lub prawo wymiany dokumentów, to nie jest dopuszczalne stosowanie w tym celu przepisów art. 155 k.p.a. Osoba wywodząca swe uprawnienie z decyzji zawierającej nieaktualne dane osobowe powinna wówczas równocześnie przedstawiać dokument stwierdzający zmianę tych danych, np. decyzję o zmianie imienia lub nazwiska (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2006 r., II OSK 769/2005 - LexPolonica). Należy zwrócić uwagę, że organy administracji farmaceutycznej także nie wskazały jaki interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą zezwolenia na prowadzenie apteki, który jest przesłanka konieczną przy zastosowaniu art. 155 k.p.a. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w punkcie I na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.