VI SA/Wa 1572/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: organ, SKO w W.), działając w oparciu o art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. j. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka), utrzymało w mocy decyzji Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego al. [...] w W. w rejonie nr [...] w dniach [...] maja – [...] lipca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na samochodzie marki [...] o nr rejestracyjnym [...] o łącznej pow. 12,07 m2. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiały się następująco: W dniu [...] czerwca 2017 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rejonie nr [...], w toku której stwierdzono funkcjonowanie w ww. lokalizacji reklamy o treści "[...]" umieszczonej na samochodzie dostawczym marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Łączna powierzchnia reklamy wynosiła 12,07 m2. Ustalenia kontroli potwierdza protokół nr [...] oraz załączona do akt dokumentacja fotograficzna. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzone w dniach [...],[...],[...] czerwca, [...] lipca i [...] sierpnia 2017 r. kontrole potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy w ww. lokalizacji. Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz karta kontroli (nr sprawy [...]). Decyzją [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent m. [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 16 463,48 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) al. [...] w rejonie nr [...] w dniach [...] maja – [...] lipca 2017 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", na samochodzie marki [...] o nr rejestracyjnym [...], o łącznej powierzchni 12,07 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Pismem z [...] stycznia 2018 r. spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 2017 r. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie przedmiotowej reklamy prowadzone było już postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z [...] lipca 2019 r. nałożono na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]–[...] maja 2019 r. Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz wskazał, że odpowiedzialność podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny. Odwołując się do art. 4 pkt 23 u.d.p. stwierdził, że obiekt usytuowany w pasie drogowym al. [...] w W. w rejonie nr [...] w dniach [...] maja – [...] lipca 2017 r. stanowił reklamę. Jego zdaniem, wizualna ocena pojazdu, powierzchnia zajęta przez reklamę, treść zawarta na pojeździe oraz sposób jego zaparkowania potwierdzają, że pozwalają, że podstawową funkcją pojazdu nie było przemieszczanie się w celu prowadzenia działalności a ekspozycja reklamy w cel dotarcia do potencjalnie dużej liczby odbiorców korzystających z pasa drogowego drogi publicznej (drogi o dużym natężeniu ruchu). Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotowy pojazd był nieprzerwanie zaparkowany we wskazanym miejscu przez okres co najmniej ok. 1,5 miesiąca co potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna, protokołów kontroli pasa drogowego oraz oświadczenie spółki zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. oraz odwołaniu. Podkreślił, że w aktach sprawy znajduje również wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej (na którym zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego), z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama na samochodzie, oznaczona nr [...], stanowi drogę (dr) – Al. [...], znajdującą się w zarządzę Zarząd Dróg Miejskich w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w W. z [...] maja 2020 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do zajęcia pasa drogowego pod reklamę, bez uwzględnienia faktu, że znajdowała się ona na sprawnym technicznie pojeździe, który był zaparkowany na ogólnodostępnym miejscu postojowym (aczkolwiek niewyznaczonym) przy jednoczesnym uznaniu, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach zajęcia pasa drogowego uprawnione są do ustalania, w jaki sposób skarżący ma gospodarować posiadanymi przez siebie pojazdami mechanicznymi oraz nieuprawnionym odwołaniu się do faktu zajmowania pasa drogowego pod reklamę bez zgody zarządcy drogi przez spółkę w przeszłości. Wskazując powyższe, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2017 r.; stwierdzenie, że obie uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie; przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi m. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 16 463,48 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) al. [...] w rejonie nr [...] w dniach [...] maja – [...] lipca 2017 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", na samochodzie marki [...] o nr rejestracyjnym [...] o łącznej powierzchni 12,07 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji, w tym wynikające z akt administracyjnych, Sąd orzekający w pełni podziela i podtrzymuje. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również dokonana przez organu kwalifikacja prawna stanu faktycznego. Przedmiotem sprawy jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy opisanej w decyzji. Okoliczności sprawy wymagają więc analizy i kwalifikacji z punktu widzenia reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczane na ich terenie różne obiekty, w tym reklama. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55);. Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Na tle tej regulacji przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1989/12 i przytoczone tam orzecznictwo). W przywołanym powyżej orzeczeniu NSA podkreślił, że dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystania pasa drogowego do parkowania pojazdów (v. art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Zdaniem NSA nie można zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. NSA podkreślił jednocześnie, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumpcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. "Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo i Prawo, Nr 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczanie w pasie drogowym samochodu, na której umieszczono reklamę, stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" – w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Niewątpliwie - jak stwierdził NSA w wyroku z 26 października 2006 r., I OSK 1408/15 - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. W analizowanej sprawie obiektem, który został umieszczony w pasie drogowym bez zezwolenia był należący do skarżącej samochód dostawczym marki [...] o nr rejestracyjnym [...], na którym została umieszczona treść reklamowa "[...]". Zdaniem Sądu – czego nie kwestionuje skarżąca w treści skargi - napis umieszczony na pojeździe "[...]" wypełnia definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.t.d., gdyż stanowi on nośnik informacji wizualnej umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi. Umieszczenie nośnika informacji wizualnej w pasie drogowym nastąpiło w tym przypadku za pomocą pojazdu samochodowego, w ruchliwym punkcie miasta, co w ocenie Sądu, może świadczyć o próbie obchodzenia przepisów obowiązującego prawa, dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Jak wskazano powyżej o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy a zatem może to być również umieszczenie reklamy na pojeździe (tu samochodzie marki [...]). Uznać zatem należy, że zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. wymaga również umieszczenie w pasie drogowym pojazdu, na którym umieszczona została reklama, gdy celem umieszczenia jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że tego rodzaju ustawienie pojazdu, przyczepy lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym na dłuższy okres odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2011 r., II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 697/10; z 7 czerwca 2011 r. II GSK 551/10 z 26 marca 2009 r. II GSK 832/08 i z 20 marca 2012, II GSK 252/11). Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby przedmiotowy pojazd był w pełni sprawny i wykorzystywany dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, jak również do argumentu, że powszechnie stosowaną praktyką jest używanie samochodu towarowo – osobowego, oklejonego reklamami, w celu zainteresowania potencjalnych klientów ofertą przedsiębiorcy, Sąd uznał powyższe za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Jak już wcześniej wskazano umieszczenie reklamy w pasie drogi wymaga uzyskania zezwolenia, natomiast zajęcie w tym celu pasa drogowego bez zezwolenia jest sankcjonowane karą pieniężną, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Udokumentowane protokołami kontroli oraz materiałem fotograficznym parkowanie pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] w dniach [...] – [...] maja 2017 r. dokładnie w tym samym i niezmienianym miejscu, o czym świadczyło ustawienie śrub na kołach samochodu względem poziomu powierzchni płyt chodnikowych oraz ta sama odległość kół od krawędzi płyt chodnikowych przy trawniku, ta sama odległość samochodu od znaku drogowego - tablicy informacyjnej, ta sama odległość lewego tylnego koła samochodu od pokrywy studzienki kanalizacyjnej, znajdującej się w pobliżu auta, potwierdzało, że pojazd z reklamą zajmował pas drogowy nieprzerwanie w całym okresie, za który nałożono karę. Bez znaczenia zatem dla ustalenia powyższej okoliczności pozostaje kwestia sprawności lub niesprawności pojazdu. Sąd nie neguje faktu, że pojazd służył skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro jednak umieszczone na pojeździe treści służyły, jak sama skarżąca wskazuje, zainteresowaniu klientów prowadzoną - przez podmioty wynajmujące od niej powierzchnie handlowe - działalnością z branży elektroniki i informatyki, to jako takie stanowiły reklamę, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca decydując się na pozostawienie pojazdu (nośnika reklamy), nieprzerwanie przez 44 dni, na miejscu zlokalizowanym w pasie drogowym, powinna wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o treści "[...]" lub też na czas parkowania pojazdu zasłonić, zdjąć lub zdemontować reklamę. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, a jego ocena przeprowadzona zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił Na koniec należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VI z 20 listopada 2020 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.