VI SA/Wa 1584/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta m. [...] W. w dniu [...] marca 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta m. [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) i art. 104 kpa oraz Uchwały Nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 listopada 2006 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. rej. ul. H. w celu umieszczenia w nim reklamy: zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. S. w rej. ul. H. o powierzchni 10,5 m2 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 1 marca 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2; odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie od dnia 2 marca 2007 r.; rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego; ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiącego załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji; ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4.752,00 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 36 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie i 60 dni zajęcia terenu, płatną wg. zasad określonych w pkt 6 decyzji, w którym to punkcie ustalono termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, zaś w pkt 7 wskazano numer rachunku bankowego, na który ustalona opłata winna być wpłacona. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazał na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym, a także na natężenie ruchu na drodze oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości. W ocenie organu funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło odwołanie skarżącej, w którym podniosła ona zarzut naruszenia art. 6 kpa, polegający na wydaniu decyzji z dnia 1 marca 2007 r. przez osobę, która nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania decyzji, a także zarzut naruszenia art. 108 § 1 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, że spełnione są przesłanki do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podał argumentację zbieżną z uzasadnieniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W skardze złożonej w dniu 14 sierpnia 2007 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. W odpowiedzi na skargę wskazano, że organ II instancji był nieprawidłowo obsadzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji obu instancji przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej naruszenie przez organy art. 6 k.p.a. nastąpiło poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), a polegało na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w pasie drogi ul. S. rej. ul. H., za zgodą wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego m. [...] W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy ul. S. rej. ul. H., nie precyzując, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – tak jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Chodzi bowiem o wykazanie, że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06 wskazał, iż "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281). Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP nie wzięła pod uwagę, uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji, zmiany polityki m. [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Z załączonych do akt administracyjnych kopii materiałów prasowych wynika natomiast, że stanowisko organu w kwestii umieszczania – czy też - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic m. [...] W. jest wynikiem polityki miasta zmierzającej do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez porządkowanie reklamy przyulicznej na obszarze całego m. [...] W. i dotyczy wszystkich firm działających na tym rynku. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP należy w związku z tym uznać za bezzasadny. Należy też podkreślić, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643). Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych, w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06 wskazał, iż "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle, że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m. [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in. "...Biorąc pod uwagę (...) zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170). Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się też na wynikach badań natężenia ruchu w pasie drogowym ul. G. w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Nie ma w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz Instytutowi Badawczemu Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odmówił stronie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. rej. ul. H. w W., na cele reklamy uzasadniając to względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Strona skarżąca zakwestionowało to rozstrzygnięcie podnosząc, iż dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określoną reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy, może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, w ocenie skarżącej, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy. Taka argumentacja pozostaje jednak w sprzeczności z treścią przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi bowiem zasadę, zaś art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza jedynie wyjątki, które nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. rej. ul. H. w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Wydanie przez organ zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym do dnia 1 marca 2007 r. było natomiast uzasadnione prowadzonym postępowaniem administracyjnym i miało na celu ochronę słusznego interesu strony poprzez legalizację istniejącej reklamy w pasie drogowym do dnia ostatecznego rozpatrzenia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.