VI SA/Wa 1600/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 769 (siedemset sześćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1860), przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861), przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nałożył na Z. D. karę pieniężną w wysokości 25.620 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] marca 2009 r. w G. na ul. [...] (droga o dopuszczalnym nacisku na oś do 8 t) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Kierującym pojazdem był J. S., który wykonywał przewóz drogowy drewna w imieniu przedsiębiorcy Z. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. W wyniku ważenia zespołu pojazdów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk 12,593 t na pierwszej pojedynczej osi nienapędowej pojazdu - przekroczenie o 4,593 t, nacisk 10,290 t na drugiej pojedynczej osi nienapędowej pojazdu - przekroczenie o 10,290 t, nacisk 20,367 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 5,867 t, łączna masa zespołu pojazdów 51,107 t - przekroczenie dmc o 11,107. W trakcie kontroli kierujący pojazdem nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Z tego względu za stwierdzone naruszenia nałożono karę pieniężną w wysokości 25.620 zł, w tym 2.160 zł + 7 x 1.560 zł + 2.160 zł + 2 x 1.560 zł + 1.740 zł + 3 x 1.440 zł + 1.440 zł = 25.620 zł. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] marca 2009 r. Powyższą decyzję Z. D. uczynił przedmiotem odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego, w tym: art. 5 ust. 1, 2 i 7 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym; przepisów załącznika nr 1 poz. 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t; art. 7 i art. 77 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zainteresowany wskazał, że ulica D. spełnia parametry obciążenia ruchem pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, ponieważ stanowi część składową obwodnicy G., czyli tranzytu dróg krajowych nr [...] i [...]. W takiej sytuacji - w jego ocenie - inne powinny być ustalenia organu, jak również inna powinna być kwalifikacja stwierdzonych naruszeń. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1 i 1b pkt 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz lp. 6 pkt 1 lit. "d" i "e", lp. 6 pkt 9 lit. "d" i "e", lp. 9 pkt 6 lit. "c" załącznika nr 2 do ww. ustawy o drogach publicznych, art. 61 ust. 15 i 16, art. 64 ust. 1 ww. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 5 ust. 2 w związku z art. 8 pkt 1 ww. ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. z 2012 r., poz. 536), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w niej stan faktyczny. Stwierdzone w czasie kontroli naruszenia uprawniały organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 25.620 zł. Droga, na której doszło do zatrzymania kontrolowanego zespołu pojazdów, pomimo przeprowadzonej inwestycji drogowej i wybudowania obwodnicy, pozostała nadal drogą gminną o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Do dróg gminnych zalicza się uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wynika, że ulica D. została zaliczona do kategorii dróg o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t. Zarządca drogi stwierdził jedynie, że ulica D. została zaliczona do dróg gminnych i spełnia parametry dla obciążenia ruchem pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jednakże - zdaniem organu II instancji - fakt spełniania parametrów technicznych drogi dla obciążenia ruchem pojazdów o wyższym nacisku niż 8 t na danej drodze, nie sprawia, iż jej dopuszczalny nacisk zostaje automatycznie podniesiony z 8 t do 10 t czy też 11,5 t. O dopuszczalnym nacisku na drodze decyduje bowiem przepis prawa, a nie decyzja zarządcy drogi czy też parametry techniczne drogi. W opinii organu odwoławczego, ustalenie kategorii drogi, po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów, stanowi wypełnienie wytycznych, jakie zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1437/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 470/11. Tym samym - w ocenie organu II instancji - brak jest podstaw, by przyjąć inną kategoryzację drogi w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń, a w konsekwencji brak przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, zważywszy że przewoźnik nie dochował należytej staranności, przewożąc ładunek drewna zrębowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Z. D. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie zawarł w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że pomimo wydanych w jego sprawie wcześniejszych orzeczeń Sądów, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, jaki dopuszczalny nacisk na oś obowiązuje na odcinku ulicy D., na którym doszło do zatrzymania kontrolowanego zespołu pojazdów, a okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny stwierdzonych naruszeń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca ogranicza ruch pojazdów lub zespołów pojazdów, których naciski osi wraz z ładunkiem lub ich całkowita masa są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, wprowadzając w tym względzie konieczność uzyskania zezwolenia. W przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny i brak jest wymaganego zezwolenia, organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną, a jej wysokość, odnoszona do wielkości stwierdzonego przekroczenia, jest ściśle określona. Jednakże dla zastosowania sankcji administracyjnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia jej ustalenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości. W tym zakresie zarówno wyniki ważenia zespołu pojazdów, jak i dozwolony nacisk na oś na danej drodze nie mogą pozostawiać najmniejszych wątpliwości co do tego, że w sprawie w rzeczy samej zostały naruszone dopuszczalne normy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności związanych z kwestią dozwolonych nacisków na oś na ulicy D. w G., jak również okoliczności zatrzymania do kontroli drogowej zespołu pojazdów, należącego do skarżącego. Ma to tym większe znaczenie, że niniejsze postępowanie toczy się w wyniku wcześniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i organ był związany wytycznymi Sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1437/10 wprost wskazał, że okoliczności dotyczące miejsca zatrzymania zespołu pojazdów do kontroli mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wytyczne Sądu są tu nader istotne, zważywszy że istnieje spór co do tego, jaki dopuszczalny nacisk na oś obowiązywał na ulicy Droga L., a skarżący podaje, iż do zjazdu na tę ulicę doszło w wyniku zatrzymania przez organ Inspekcji Transportu Drogowego. Zatem rolą organu było usunięcie wszelkich wątpliwości w tym zakresie. W motywach zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że o dozwolonych naciskach na danej drodze rozstrzyga akt prawny, a nie znak drogowy, lecz nie dostrzegł, że z brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) wypływa zupełnie odmienny wniosek. Zgodnie z tym przepisem, uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 lipca 2010 r. o sygn. akt SNO 27/10 (publ. LEX nr 668926) stwierdził, że w sytuacji, gdy występuje kolizja pomiędzy aktem prawnym a znakiem drogowym, zasadą jest pierwszeństwo stosowania reguły zachowania wynikającej ze znaku drogowego. Organ Inspekcji Transportu Drogowego winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, w jakich okolicznościach doszło do zatrzymania kontrolowanego zespołu pojazdów, w szczególności, czy kierujący poruszał się ulicą D. w chwili zatrzymania czy też do zjazdu na tę ulicę - jak podaje skarżący - doszło w wyniku zatrzymania do kontroli. Jest to nader istotne, bowiem okoliczności te pozostają w ścisłym związku z kwestią najważniejszą, a mianowicie, jaki dopuszczalny nacisk na oś obowiązywał na ulicy D. w trakcie zatrzymania. GITD w uzasadnieniu decyzji powołuje się na pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., z którego wynika, że ulica D. nie została zaliczona do kategorii dróg o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t. Jednocześnie zarządca drogi stwierdził w nim, że ulica D. została zaliczona do dróg gminnych i spełnia parametry dla obciążenia ruchem pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju stwierdzenia zarządcy drogi powinny skłonić GITD do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu rzeczy, celem końcowego zweryfikowania, jaki znak drogowy został umieszczony na tym odcinku ulicy D., na której doszło do zatrzymania. Pomimo bowiem twierdzeń zarządcy drogi o spełnianiu parametrów technicznych drogi dla obciążenia ruchem pojazdów o wyższym nacisku niż 8 t na danej drodze, decydujące znaczenie w sprawie ma to, w jakich okolicznościach doszło do zatrzymania kontrolowanego zespołu pojazdów, oraz jaki znak drogowy obowiązywał na ulicy D. w miejscu zatrzymania. Sąd nie może bez jednoznacznych ustaleń w tym zakresie przyjąć, że zastosowana wobec skarżącego sankcja administracyjna jest prawidłowa. Dopiero niebudzące wątpliwości ustalenia w zakresie okoliczności zatrzymania zespołu pojazdów, kategorii drogi i obowiązującego na niej znaku drogowego (dopuszczalny nacisk na oś na ulicy D.) stanowić będą wypełnienie wytycznych, jakie zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1437/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 470/11. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ zobowiązany jest m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o czym stanowi art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa, odnosząc się do twierdzeń i zarzutów strony. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, a uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 kpa, wynika, że to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Budzące wątpliwości ustalenia organu w zakresie okoliczności zatrzymania zespołu pojazdów, kategorii drogi i obowiązującego na niej znaku drogowego (dopuszczalny nacisk na oś na ulicy D.) nie pozostają bez wpływu na stosowane przepisy prawa materialnego, toteż Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, uchylając ją. Z tych względów, uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 769 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.