VI SA/Wa 1616/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Prezydenta W.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca), wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] (lok. Nr [..]) w celu umieszczenia reklamy o pow. 1 mkw w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 16 maja 2007 r. Zmiana miała dotyczyć powierzchni reklamowej z 1 mkw na 17,11 mkw i obejmować okres od dnia 15 lipca 2006 r. do dnia 16 maja 2007 r. (do końca obowiązywania decyzji z dnia [...] marca 2006 r.). Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - dalej u.d.p. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: - "Biała Księga - Europejska Polityka Transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach", opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2015 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; - wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA; - szczegółowy plan sytuacyjny reklamy znajdujący się w aktach. Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji, której zarzucił, co następuje: 1) naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 u.d.p.), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działającego z upoważnienia Prezydenta W. Organ ten wskazał, iż wniosek strony na skutek upływu czasu i "wygaśnięcia" decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w dniu 16 maja 2007 r. nie mógł być rozpoznany zgodnie z jego treścią - w trybie art. 155 k.p.a., lecz jako nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego. Nadto wskazał, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Art. 39 ust. 3 wymienionej ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym miejscu należy odwołać się do znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia [..] października 2006 r. znak [...] podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę. Ponieważ we wniesionym odwołaniu spółka sugeruje, że zarządca drogi winien rozpatrzyć jej wniosek na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, Kolegium pragnie zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie jej art. 38 ust. 1. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego jest zezwoleniem wydawanym na z góry określony czas, stąd też upływ terminu jego obowiązywania, wskazany w zezwoleniu, skutkuje wygaśnięciem tegoż zezwolenia. Oznacza to, że jeżeli właściciel nośnika jest zainteresowany dalszym funkcjonowaniem reklamy w pasie drogowym, winien wystąpić do zarządcy drogi o wydanie kolejnego zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym i samo zajęcie pasa drogowego. Bezzasadne jest zatem powoływanie się przez A. S.A. na konieczność zastosowania w sprawie wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż hipoteza płynącej z niego normy prawnej dotyczy innych stanów faktycznych. Kolegium Odwoławcze zauważa, iż każdorazowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi dla spółki tytuł prawny do władania fragmentem pasa drogowego w ściśle oznaczonym celu i precyzyjnie określonym czasie. Brak zatem innego tytułu prawnego do władania częścią pasa drogowego uniemożliwia skarżącej kierowanie jakichkolwiek roszczeń pod adresem zarządcy drogi związanych z prawami nabytymi co do dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogi publicznej. Organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiotowej kwestii. Wskazał także na bezzasadność zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w szczególności braku wykazania, iż konkretny nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ciężar dowodu odnośnie tego, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa bowiem – zdaniem SKO w W. – na wnioskodawcy, na co wskazuje szereg orzeczeń WSA w Warszawie. Pełnomocnik strony wniósł od ww. decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do reguł określonych przez NSA w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać się poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione." 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Mając powyższe na uwadze, wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania - przede wszystkim przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 u.d.p. oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r., wydanego na podstawie art. 40 ust.1 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym: "Zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego". Jak wynika z powyższego, postępowanie w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter postępowania skargowego. Oznacza to, że wszczyna się je na żądanie strony, które ma postać wniosku, o którym mowa w cytowanym Rozporządzeniu. Organy administracyjne są związane treścią wniosku co do przedmiotu żądania i nie są uprawnione do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (tak: Wyrok z dnia 5 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt: IV SA/Wa 300/07 - LEX nr 337783). Wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] (lok. Nr [...]) w celu umieszczenia reklamy o pow. 1 mkw w okresie od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 16 maja 2007 r. Zmiana miała dotyczyć powierzchni reklamowej z 1 mkw na 17,11 mkw i obejmować okres od dnia 15 lipca 2006 r. do dnia 16 maja 2007 r., a zatem obejmowała częściowo zakres czasowy obowiązywania decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Okres ten wyekspirował w trakcie toczenia się postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, na skutek prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracyjne, o czym strona była informowana pismami z dnia 13 lipca 2006 r. oraz z dnia 12 października 2006 r. W tej sytuacji organ administracyjny winien był w pierwszej kolejności poinformować stronę o zmianie okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z upływu czasu, a mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wyjaśnić stanowisko strony w zmienionych okolicznościach (vide - wyrok z dnia 26 lipca 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt: II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Dopiero w razie braku nowego stanowiska strony - organ mógł przystąpić do rozpoznania wniosku strony z dnia 30 czerwca 2006 r. oceniając go w szczególności pod kątem ewentualnej jego bezprzedmiotowości na skutek zmiany sytuacji faktycznej spowodowanej upływem czasu (art. 105 k.p.a.). Tymczasem organy administracyjne I i II instancji rozpoznały wniosek strony z dnia 30 czerwca 2006 r. jako nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego, a zatem wykroczyły poza zakres przedmiotowy wniosku, co stoi w sprzeczności z zasadą skargowości obowiązującą w sprawach dotyczących wydawania zezwoleń. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził istotne naruszenia przepisów proceduralnych: art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., dodatkowo uzasadniające konieczność eliminacji decyzji obydwu instancji z obrotu prawnego. Mianowicie - niektóre z dokumentów stanowiących dowody wzięte pod uwagę w postępowaniu administracyjnym jako podstawa rozstrzygnięcia, dotyczą innej lokalizacji, niż przedmiotowa: [...] zamiast ul. [...]. Dotyczy to wyników badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA, nadto - pism ZDM do strony z dnia 12 października 2006 r. oraz z dnia 17 listopada 2006 r. (w ostatnim przypadku lokalizacja: "ul. [...] lok. Nr [...]" ręcznie przekreślone, nadpisane odręcznie, bez omówienia: "[...]"; natomiast Opinia Komunikacyjna w postaci kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem (k – [...] akt administracyjnych) jest nieczytelna i nie można na jej podstawie stwierdzić, jakiej lokalizacji dotyczy. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej są decyzjami o charakterze uznaniowym. Mają one aktualnie w W. charakter masowy. Nie zwalnia to jednak organów administracyjnych z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej przy indywidualnym potraktowaniu każdego rozpatrywanego przypadku, czego w niniejszej sprawie zabrakło (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).