VI SA/Wa 1616/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania sprzedaży produktów leczniczych hurtowniom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 217 z późn. zm.) nakazał Przedsiębiorcy – D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzącemu aptekę ogólnodostępną pod nazwą "[...]", zaprzestanie, z dniem otrzymania niniejszej decyzji: sprzedaży produktów leczniczych hurtowniom farmaceutycznym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek kontroli przeprowadzonej w aptece pod nazwą "[...]" ustalono, że prowadzący aptekę przedsiębiorca dokonał sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych. Zdaniem organu właściciel apteki przekroczył swoje uprawnienia. Na skutek odwołania wniesionego przez D. Sp. z o.o. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że oceniał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] marca 2012 r. w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako przepisy prawa materialnego w zakresie nieprawidłowości dotyczących sprzedaży produktów leczniczych hurtowniom farmaceutycznym przywołał art. 68 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.). Natomiast w podstawie prawnej został powołany tylko art. 120 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 112 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Powołując art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie zawiera pełnej podstawy prawnej bowiem organ I instancji w podstawie prawnej decyzji zawarł jedynie art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy Prawo Farmaceutyczne. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał na fakt, iż w przedmiotowej sprawie mógłby również mieć zastosowanie art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Organ wyjaśnił na czym polega uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że organ I instancji ograniczył się jedynie do zacytowania poszczególnych przepisów prawa, nie wyjaśnił jednak dlaczego akurat te przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie - zatem nie dokonał ich wykładni. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] nie przytoczył też dokładnie okoliczności faktycznych, które wpłynęły na takie właśnie rozstrzygnięcie organu, przez co nie została dopasowana odpowiednia norma prawna do stwierdzonego uchybienia. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien skorygować uzasadnienie decyzji poprzez uzupełnienie go w powyższym zakresie. Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreślił, iż w zakresie merytorycznym całkowicie zgadza się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w [...]. Stwierdził, iż zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, apteki ogólnodostępne przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły o których mowa w art. 86 ust. 8. Działalność apteki polega zatem przede wszystkim na świadczeniu usług farmaceutycznych. Katalog tego typu usług, wymieniony w art. 86 ust. 2, obejmuje wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie a następnie wydawanie leków recepturowych i aptecznych oraz udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych. Głównym zadaniem aptek jest zatem bezpośrednie zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze. Pozostaje to w zgodzie z zasadą wyrażoną w art. 68 ust. 1 u.p.f., na podstawie której apteki są podstawowym podmiotem prowadzącym obrót detaliczny produktami leczniczymi. Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreślił, że ustawodawca wymienia usługi farmaceutyczne jako szczególny rodzaj usług świadczonych przez apteki. W konsekwencji, z literalnego brzmienia omawianego przepisu zdaniem organu wynika, że apteki mogą świadczyć również inne usługi, poza farmaceutycznymi. W przypadku aptek ogólnodostępnych ustawa wymienia explicite dwa rodzaje usług dodatkowych, mianowicie wydawanie leków gotowych oraz recepturowych przeznaczonych dla ludzi, które będą stosowane u zwierząt na podstawie recept lekarzy weterynarii (art. 86 ust. 5 u.p.f.) oraz obrót produktami wymienionymi w art. 72 ust. 5 u.p.f. (art. 86 ust. 8 u.p.f.). Ostatecznie Główny Inspektor Farmaceutyczny powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni farmaceutycznych, aptek lub inny przedsiębiorców jest niedopuszczalna. Pomimo podzielania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego stanowiska zajętego przez organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów proceduralnych sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego wywiodła D. Sp. z o.o. w [...] żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 5 i ust. 8, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 1 i pkt 5 oraz art. 96 ust. 1 Ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez nieprawidłową ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepisy te zakazują sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych hurtowniom farmaceutycznym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów materialnych. Skarżąca kwestionowała stanowisko organu, iż sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni farmaceutycznych, aptek lub innych przedsiębiorców jest niedopuszczalna. Zdaniem skarżącej przepisy nie wprowadzają ograniczeń komu produkty lecznicze mogą być sprzedane bez recepty. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego uchylająca decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W konsekwencji obowiązywania zasady dwuinstancyjności ustalenia faktyczne ma dokonywać zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy. Do jej zachowania nie wystarczy bowiem wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć organów administracji publicznej różnych stopni. Organ odwoławczy rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem ma prawo i obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. (vide Wyrok WSA w Opolu z 19. 02. 2009 r. sygn. akt II SA/Op 512/08, LEX nr 555653). Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a zatem stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji. Zdaniem Sądu podnieść należy, iż organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. konieczne są zatem dwie przesłanki - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się zatem na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Tym bardziej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a w sytuacji gdy organ stanął na stanowisku, że organ I instancji dopuścił się jedynie naruszenia przepisów postępowania. Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601). Zdaniem Sądu, pogląd ten pozostaje aktualny również na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdzając, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, nie wykazał natomiast jaki zakres sprawy nie został wyjaśniony i w konsekwencji czy miałby on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylając decyzję organu I instancji nie poprzestał na stwierdzeniu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ II instancji w sposób stanowczy zajął merytoryczne stanowisko w sprawie stwierdzając, że w zakresie merytorycznym całkowicie zgadza się z [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w [...]. Główny Inspektor Farmaceutyczny jasno stwierdził, że sprzedaż produktów farmaceutycznych przez aptekę ogólnodostępną do hurtowni farmaceutycznych, aptek lub innych przedsiębiorców jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu, przedstawione przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wywody wykraczają poza dopuszczone art. 138 § 2 k.p.a. wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i w istocie zmierzają do przesądzenia jej merytorycznego rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne w decyzji uchylającej decyzję organu I instancji ze względu na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II FSK 1046/08,LEX nr 595687) "Organ odwoławczy przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć (...)". Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 900/09, LEX nr 745366) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Zdaniem Sądu powołane orzeczenia pozostają aktualne również po uwzględnieniu zmiany art. 138 k.p.a. z dnia 11 kwietnia 2011 r. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych opartym na zmienionej z dniem 11 kwietnia 2011 r. treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazywano, że "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a." (wyrok z dnia 25 kwietnia 2012 r. WSA w Gdańsku, II SA/Gd 105/12, LEX nr 1152035). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. ( II GSK 9/11, LEX nr 1121155) wskazał, że "decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji". Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia a jednocześnie przeprowadzając obszerne wywody co do meritum sprawy, dopuścił się - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a nadto jego dalsze wywody zmierzają do przesądzenia wyniku sprawy. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny sprawy, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie, mając na względzie powyższe wskazania, rozpoznać całość sprawy i w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż organ II instancji podjął swoje rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu.