VI SA/Wa 1627/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 58/2009/DSOZ z dnia 29 października 2009 r. oraz o objęcie nadzorem postępowań zmierzających do zmiany zarządzenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanym do Ministra Zdrowia, B. K. (skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 29 października 2009 r. oraz o objęcie nadzorem postępowań zmierzających do jego zmiany. Podstawą prawną wskazywaną we wniosku były przepisy art. 162 ust. 1, 163 i nast. ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie treść załącznika nr 3 do ww. zarządzenia rażąco narusza prawo poprzez wprowadzenie cezury czasowej nabycia kwalifikacji przez osobę stale obecną w miejscu obsługi świadczeniobiorców w ramach realizacji świadczeń. Zdaniem skarżącej takie ograniczenie narusza jej interes jako świadczeniodawcy prowadzącego sklep z zaopatrzeniem medycznym, który zatrudnia pracowników posiadających wymagane kwalifikacje, lecz nabyli je po dacie wprowadzonej w załączniku nr 3 (tj. po 10 lutego 2009 r.). Ograniczenie jest nadto sprzeczne z art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP oraz zasadą nieretroaktywności prawa. Zdaniem organu administracji publicznej zawartym w zaskarżonych postanowieniach, skarżąca nie jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności zarządzenia NFZ. Minister Zdrowia wyraził pogląd, iż wniosek skarżącej nie może być traktowany jako wszczynający postępowanie administracyjne z uwagi na fakt, że wnioskujący nie posiada przymiotu strony postępowania. W myśl art. 61 a kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uwagi na fakt, że wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego, mógł on stanowić co najwyżej materiał umożliwiający organowi ocenę zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 427, Warszawa 2005). W takiej sytuacji to organ jednak jest wyłącznym decydentem w kwestii podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ wskazał nadto, iż Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji osób wydających produkty lecznicze w placówkach obrotu pozaaptecznego, a także wymogów, jakimi powinien odpowiadać lokal i wyposażenie tych palcówek oraz punktów aptecznych (Dz. U. Nr 23, poz. 196), w którym mowa o kursach z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych według programu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw zdrowia, utraciło moc z dniem 1 listopada 2008 r.  Obecnie obowiązujące rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie kwalifikacji osób wydających produkty lecznicze w placówkach obrotu pozaaptecznego, a także wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal i wyposażenie tych palcówek oraz punktów aptecznych (Dz. U. Nr 21, poz. 118), nie reguluje kwestii ww. kursów. Uzasadnieniem dla wykreślenia zapisu o kursach z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych według programu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw zdrowia było to, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271, z późn. zm.) jest mowa wyłącznie o kursach II stopnia z zakresu towaroznawstwa zielarskiego. Jednakże Minister Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 2 lutego 2009 r. w § 9 zawarł przepis, na podstawie którego osoby, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. przed dniem10 lutego 2009 r., nabyły kwalifikacje, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 2003 r., zachowują nabyte kwalifikacje. Organ zauważył, iż na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych że środków publicznych (t.j. Dz. U z 2008r., Nr 164, poz. 1027, z późń. zm.) Prezes NFZ otrzymał kompetencje do określania warunków wymaganych od świadczeniodawców chcących realizować świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych. Realizując powyższe uprawnienie Prezes NFZ w załączniku Nr 3 do Zarządzenia Nr 58/2009/DSOZ z dnia 29 października 2009 r. określił warunki realizacji świadczeń w rodzaju zaopatrzenie w wyroby medyczne. Stosownie do pkt 1 kolumna 5 (wymagane kwalifikacje) załącznika, w każdym miejscu obsługi świadczeniobiorców, w godzinach realizacji świadczeń, wymagana jest stała obecność jednej z wymienionych w tym punkcie osób, w tym osób które nabyły kwalifikacje w ramach kursu z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych do dnia 10 lutego 2009 r. Powyższe oznacza, że wyroby medyczne wydawać mogą (stosownie do § 2 rozporządzenia z dnia 2 lutego 2009 r.) osoby posiadające wiedzę z zakresu: 1) zastosowania sprzedawanych produktów leczniczych, 2) przechowywania sprzedawanych produktów leczniczych - nabytą z informacji zawartych w ulotkach załączanych do produktów leczniczych; jednakże oprócz nich wymagana jest także obecność osoby o której mowa w pkt 1 kolumna 5 zarządzenia. Wobec powyższego, osoby, które ukończyły kursy z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych po dniu 10 lutego 2009 r., nie legitymują się wymaganymi przez Prezesa NFZ kwalifikacjami, a tym samym Prezes NFZ nie ma podstaw do podpisania z takimi osobami umowy na prowadzenie sklepów zaopatrzenia medycznego, w których będzie można realizować zlecenia na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne lub środki pomocnicze refundowane ze środków publicznych. Organ zauważył, że po dniu 10 lutego 2009 r. kursy z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych nie są przeprowadzane według programu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw zdrowia, tym samym nie jest znany zakres przedmiotowy wskazanego kursu, jaki i kwalifikacji możliwych do nabycia podczas ich trwania. Podkreślił, że warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalane przez Prezesa Funduszu warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Warunki te dotyczą głównie: personelu medycznego, posiadanego sprzętu, warunków lokalowych, organizacji udzielania świadczeń. Warunki formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie – spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Minister nie podzielił poglądu, jakoby przepisy zarządzenia Prezesa NFZ naruszały zasadę nieretroaktywności prawa. Z naruszeniem wskazanej zasady, mielibyśmy do czynienia w sytuacji, w której Prezes NFZ nie uwzględniałby kursów, które ukończone zostały do dnia 9 lutego 2009 r. Tym samym w ocenie Ministra Zdrowia nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Odnosząc się natomiast do przedstawionej w rozpatrywanym wniosku argumentacji dotyczącej poniesionej szkody w postaci wydatkowania 3 300 zł tytułem zapłaty za kurs towaroznawstwa, wyjaśnił, że kwestia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej podlega rozpatrzeniu w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister w wyniku analizy sprawy na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie, utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji, podtrzymując wyrażone w nim poglądy. Strona złożyła od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w wyniku błędnej jego interpretacji, poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego żądając czynności organu, II. naruszenie zasad procedury administracyjnej, tj. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenia zasady prawdy obiektywnej, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która przyczyniłaby się do należytego wyjaśnienia sprawy i wyjaśnienia okoliczności wykazujących posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu danych, jak również w wyniku naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej poprzez utrzymanie w mocy zarządzenia Prezesa NFZ nr 58/2009/DSOZz dnia 29 października 2009 r., które rażąco narusza prawo, w tym zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadę działania organów władzy publicznej w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji). Mając na uwadze podniesione zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia oraz postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż skarżąca w myśl obowiązującego prawa nie posiada zdolności inicjacyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zarządzeń Prezesa NFZ w ramach tzw. uprawnień nadzorczych Ministra Zdrowia, o których mowa w art. 162 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 61 §1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze wzglądu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Dla stwierdzenia, iż określony podmiot posiada status strony, konieczne jest legitymowanie się przez ten podmiot interesem prawnym lub obowiązkiem. Interes prawny w doktrynie i w orzecznictwie jest powszechnie rozumiany jako interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. W wyroku z dnia 27 września 1999 r. (IV SA 1285/98) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (...)". W tym miejscu należy zauważyć, że żaden przepis ustawy (a także inne akty prawne) nie przyznaje świadczeniodawcom ani innym podmiotom, prawa zwrócenia się do Ministra Zdrowia z wnioskiem w sprawie zbadania decyzji Prezesa NFZ bądź decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego. Ponadto jak słusznie zauważa NSA (por. postanowienie NSA z dnia 26.11.2010 r., II GSK 1008/09): "(...) z istoty nadzoru wynika, że odnosi się on do stosunków między organem nadzorującym i nadzorowanym. Stroną w postępowaniu w zakresie nadzoru jest zatem wyłącznie podmiot, wobec którego stosowane są środki nadzoru. W związku z tym wniosek podmiotu zainteresowanego podjęciem przez ministra właściwego do spraw zdrowia działań nadzorczych nie może być traktowany jako wszczynający przed tym organem postępowanie w zakresie nadzoru". Powyższe oznacza, że postępowanie w zakresie nadzoru może być wszczęte jedynie z urzędu, a stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ, czy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nastąpić tylko w przypadkach wymienionych w ustawie. W świetle przedstawionych wyjaśnień, złożony wniosek nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania decyzji Prezesa NFZ 2012 r., zatytułowany: "wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 58/2009/DSOZ z dnia 29 października 2009 r. oraz objęcie nadzorem postępowań zmierzających do zmiany zarządzenia". Podanie to zawiera zarzut rażącego naruszenia przez zarządzenie Nr 58/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi oraz środkami pomocniczymi przepisów prawa oraz wniosek o objęcie nadzorem postępowań oraz inicjatyw, wszczętych i powstałych przed wniesieniem niniejszego wniosku, a zmierzających do uchylenia bądź zmiany ww. zarządzenia. Alternatywnie podanie zawiera wezwanie Prezesa NFZ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę załącznika nr 3 do ww. zarządzenia, polegającego na wyeliminowaniu z niego warunku dotyczącego cezury czasowej, dotyczącej przeprowadzenia kursu z zakresu towaroznawstwa materiałów medycznych według programu zatwierdzonego przez Ministra Zdrowia organizowanego zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji osób wydających produkty lecznicze w placówkach obrotu pozaptecznego, a także wymogi, jakimi powinien odpowiadać lokal i wyposażenie tych placówek oraz punktów aptecznych (Dz. U. Nr 23, poz. 196). W myśl art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej jako "kpa", gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 163 ust. 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia bada uchwały przyjmowane przez Radę Funduszu oraz decyzje podejmowane przez Prezesa Funduszu i stwierdza nieważność uchwały lub decyzji, w całości lub w części, w przypadku gdy: 1) narusza ona prawo lub 2) prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, lub 3) prowadzi do niezrównoważenia przychodów i kosztów Funduszu. W myśl art. 164 ust. 1 i 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia może badać decyzje podejmowane przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz uchwały podejmowane przez radę oddziału wojewódzkiego Funduszu. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 163 ust. 2, 3 i 5 ustawy. Reasumując, brak jest podstaw do podjęcia działań przez organ w omawianym przypadku na wniosek strony. Postępowanie w trybie art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach, którego skutkiem – jak podano wyżej- może być stwierdzenie nieważności rozporządzenia – wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż prawidłowo organ ustalił, iż po stronie skarżącej jako świadczeniodawcy nie występuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczych, o którym mowa w art. 162 i nast. ustawy o świadczeniach. Podobne stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo – w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II GSK 131/09. Ponieważ wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną, organ działając w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. – zasadnie omówił wszczęcia postępowania. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.