VI SA/Wa 1629/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II GSK 181/08 po rozpoznaniu w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w P. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 991/07 wydany w sprawie ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z 5 września 2007 r., oddalił skargę A. S.A. siedzibą w P. (dalej: strona, skarżąca) na ww. decyzję SKO odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Ustalił następujący stan faktyczny: Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W. po rozpatrzeniu wniosku strony złożonego 13 stycznia 2006 r., uzupełnionego 18 sierpnia 2006 r., decyzją z [...] grudnia 2006 r., odmówił jej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Jako podstawę prawną wskazał art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Wskazał, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze. Ponadto wysokie natężenie ruchu w miejscu, przy którym strona chciałaby umieścić reklamę powoduje, że reklama dodatkowo spotęgowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu przy [...] w rej. ul. [...]. Organ powołał się w tym zakresie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, "że nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i do nich zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) rozpatrując odwołanie, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] podzieliło stanowisko organu I instancji i stwierdziło, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, zaś ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Dodatkowo powołało się na argumenty zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., w myśl której oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, należy uznać, iż (..) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Uznało, iż nie ma podstaw, aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Nawet gdyby statystyki policyjne, czy opinia rzeczoznawcy potwierdziły, że w przedmiotowej lokalizacji nie dochodziło do kolizji czy wypadków drogowych, nie oznacza to, że w danym miejscu przedsiębiorca ma prawo do umieszczenia obiektu reklamowego. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie były przeprowadzane żadne dowody, albowiem wystarczające do wydania odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uznanie, że nie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję SKO, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał m.in., że nie jest trafne stanowisko zarzucające niewłaściwą interpretację decyzji uznaniowej opartej na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Istotą rozpoznawanej sprawy było ulokowanie nośnika reklamowego o pow. 17,11 m2. w ruchliwym miejscu miasta, bowiem [...] w rej ul. [...] stanowi drogę wylotową z W. na południe Polski i charakteryzuje się znacznym natężeniem ruchu pojazdów. Mając także na względzie przede wszystkim znaczną powierzchnię reklamy, Sąd I instancji uznał, że umieszczenie jej w ruchliwym punkcie miasta może stwarzać realne niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców i co za tym idzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Podkreślił, opierając się o treść wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i to od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Skoro art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, to analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych) i ocenie tej nie zarzucił dowolności. Uznał, że nie ma również znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia argument dotyczący pozytywnych opinii wyrażonych przez poszczególne wydziały ZDM co do miejsca posadowienia nośnika reklamowego, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której opinie te byłyby wiążące dla organu. Brak jest podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o umieszczeniu reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy w zakresie, w jakim zarzuca ona wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego. Stwierdził, że decyzja w przedmiocie przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż decyzja zezwalająca lub odmawiająca zlokalizowania obiektu, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie, zależy od uznania przez organ władny do wydania takiej decyzji, czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, czy też takiego przypadku nie ma. Aby decyzja taka była prawidłowa, w świetle przepisów prawa materialnego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może ona nosić cech dowolności. W praktyce oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego wynikiem będzie decyzja uznaniowa powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie powinien wskazać jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, było sprawdzenie, czy organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, czy wydana decyzja w konkretnym stanie faktycznym i prawnym odpowiada wymogom stawianym decyzji uznaniowej, tj. czy organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy i wskazał dla jakich powodów zajął konkretne stanowisko w sprawie i wreszcie sąd powinien dokonać kontroli w zakresie uznaniowości decyzji z uwzględnieniem, czy decyzja ta nie nosi cech dowolności. W toku prowadzonego postępowania organ administracji zgromadził w materiale dowodowym m.in. opinię nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącą projektowanej lokalizacji obiektu, notatkę z terenu odnoszącą się do miejsca lokalizacji obiektu oraz opis technicznej organizacji ruchu w miejscu lokalizacji obiektu z dnia [...] lipca 2006 r. Dowody te nie znalazły odzwierciedlenia w decyzjach organów administracji I i II instancji jaki i w zaskarżonym wyroku, dlatego podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są zasadne. NSA wskazał, iż decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2006 r. w żadnym fragmencie uzasadnienia nie nawiązuje do wyżej powołanych dowodów, a organ odwoławczy w decyzji z [...] marca 2007 r. stwierdził, iż żadne dowody nie świadczą na rzecz skarżącej spółki, bowiem takich dowodów nie ma. Natomiast Sąd I instancji w wyroku wyraził pogląd, że dla ostatecznego rozstrzygnięcia nie miał znaczenia argument dotyczący pozytywnych opinii organów ZDM, co do miejsca posadowienia reklamy, gdyż przepisy prawa nie przewidują związania organu treścią tych opinii. Odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu jedynie do opinii organów ZDM, bez uwzględnienia powołanych dowodów zgromadzonych w sprawie, stanowi w istocie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza w sytuacji gdy organ odwoławczy zanegował istnienie jakichkolwiek dowodów, opierając swą decyzję jedynie o przepisy prawa materialnego oraz wykładnię i orzecznictwo w tej materii sądów administracyjnych. Znaczenie materiału dowodowego w sprawie toczącej się na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest o tyle doniosłe, o ile pozwala na dokonanie kontroli decyzji wydanej w oparciu o powołany powyżej przepis w zakresie motywów organu, jakimi kierował się on w ramach uznaniowości decyzji administracyjnej przy wydawaniu tej decyzji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku kontroli sądowoadministracyjnej nie odniósł się do wskazanych dowodów jako elementów uzasadniających motywy decyzji organów administracyjnych obu instancji, które jak wykazano dotyczą kwestii uznania administracyjnego, to nie dokonał w dostatecznym stopniu kontroli decyzji SKO pod kątem, czy była ona obarczoną cechą dowolności. Polecił, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji skontrolowanie zaskarżonej decyzji pod kątem, czy odpowiada ona wymogom procesowym wymaganym od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.,) - dalej zwaną p.p.s.a. Sąd, któremu Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę związany jest wykładnią prawa w niej dokonaną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego sprawę ponownie, analizowana pod kątem wykładni dokonanej przez NSA skarga strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując jej legalność jako decyzji uznaniowej stwierdzić należy, że nie odpowiada ona wymogom procesowym, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. O ile organ administracji wskazał, jakie dowody wziął pod uwagę, całkowicie pominął w ocenie inne dowody znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego m.in.: opinię nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącą projektowanej lokalizacji obiektu, notatkę z terenu odnoszącą się do miejsca lokalizacji obiektu oraz opis technicznej organizacji ruchu w miejscu lokalizacji obiektu z dnia [...] lipca 2006 r. Dowody te nie znalazły odzwierciedlenia w decyzjach organów administracji I i II instancji. Z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. zostały przez organy pominięte skwitowaniem, iż żadne dowody nie świadczą na rzecz skarżącej spółki, bowiem takich dowodów nie ma. Takie ustalenia nie są zgodne z materiałem dowodowym. Brak oceny, dlaczego nie wziął pod uwagę tych dowodów uzasadnia zarzut skarżącego niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie (art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a.) oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy (art. 107 § 3 k.p.a.) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższa wadliwość przemawia za przyjęciem dowolności przy wydawaniu decyzji i przekroczenie przez organy uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś jego ocena dokonana w oparciu o zasadę określoną w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie pominie odniesienia się do dowodów ewentualnie nieuwzględnionych i zarzutów strony. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.