VI SA/Wa 1647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od uchwały w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata oddala skargę Postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) i w związku z odwołaniem p. K. K. (zainteresowanego) od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (NRA) z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu przypomniano, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydium NRA w Warszawie po rozpoznaniu odwołania zainteresowanego od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn formalnych, z uwagi na przekroczenie terminu do jego złożenia. Zainteresowany w dniu [...] maja 2008 r. złożył odwołanie od powyższej uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości wskazał, iż stosownie do art. 46 ust. 2 Prawa o adwokaturze od uchwały Prezydium NRA służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 K.p.a.. Zatem unormowanie to należy interpretować ściśle i skoro mowa w nim o odwołaniu, to znaczy, że dopuszcza ono możliwość zaskarżania jedynie uchwał Prezydium stanowiących decyzje administracyjne. Nie odnosi się natomiast do innych rozstrzygnięć Prezydium, w tym postanowień. W pozostałym zakresie zaś należy stosować uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym jego art. 134. Przepis ten wprost stwierdza, że rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania zapadają w formie postanowień, które są ostateczne. Oznacza to, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.), że na postanowienia takie nie przysługuje środek odwoławczy według Kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, ustawa - Prawo o adwokaturze nie wprowadza odmiennych uregulowań co do rodzaju środków zaskarżenia w stosunku do tych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Od uchwał będących decyzjami przysługuje odwołanie, a od uchwał stanowiących postanowienia przysługuje zażalenie, o ile przepisy przewidują taką możliwość. Odmienne stanowisko zaś, że na postanowienie Prezydium NRA wydane w trybie art. 134 K.p.a. przysługiwałoby odwołanie, zgodnie z art. 46 ust. 2 Prawa o adwokaturze, w ocenie Ministra, naruszałoby powyższą zasadę. Zatem mając na uwadze fakt, iż postanowienie wydane przez Prezydium NRA w trybie art. 134 K.p.a., jest ostateczne, należało pouczyć stronę o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie odwołania do Ministra Sprawiedliwości. W ocenie Ministra Sprawiedliwości pismo skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. należało potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie organ zauważył, że Prezydium NRA w Warszawie wydało prawidłową merytorycznie uchwałę. Jednakże w myśl art. 134 K.p.a. w przypadku złożenia odwołania z przekroczeniem terminu, prawidłowym jest rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do jego wniesienia, a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Skoro zatem zainteresowany wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od uchwały podjętej w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej - należało orzec jak na wstępie. Postanowienie zawiera pouczenie, iż przysługuje nań stronie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą można wnieść w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania, za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości (art. 3 § 2 pkt 2, art. 13 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany, zarzucając, że nie eliminuje ono błędu prawnego, tj. że wydane zostało w postępowaniu zainicjowanym przez Rzecznika Dyscyplinarnego, która w dacie [...] lipca 2005 r., tj. wszczęcia postępowania, podlegała wyłączeniu z mocy prawa, wobec zaistnienia przesłanek, które odpowiadają definicji ustawy, a także, iż zarówno przed [...] lipca 2005 r., jak też po [...] lipca 2005 r., osoby zainteresowane, których spraw dotyczyła, w tym jedna skarga osoby fizycznej oraz dwie skargi Sądu Rejonowego w [...], udzieliły skarżącemu bezpośrednio w Kancelarii Adwokackiej informacji, że ich sprawy miały bądź korzystne zakończenie, bądź, w tym jedna jest bezpiecznie kontynuowana, zatem skargi zostały wyjaśnione do końca, a więc sprawy zainteresowanych osób nie zostały narażone na żaden dyskomfort, bądź nie doznały zwłoki w postępowaniu. Strona, na podstawie tak sformułowanego zarzutu, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania także z uwzględnieniem okoliczności wyżej opisanych, które miały miejsce tak przed [...] lipca 2005 r., jak też po [...] lipca 2005 r., dotyczących tak osób zainteresowanych, jak też bezpośrednio Kancelarii Adwokackiej w [...]. W odrębnym punkcie odwołania, strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poprzez uznanie, że w terminie zostało wniesione odwołanie nadane w dniu [...] lutego 2008 r., ewentualnie, - z ostrożności procesowej - wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Jak przypomniano, zaskarżonym postanowieniem Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez pana K. K. na postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2008 r., [...]. W dniu [...] lutego 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...], z uwagi na trwające postępowanie o stwierdzenie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez adwokata p. K. K., wydała uchwałę o tymczasowym zawieszeniu wymienionego w wykonywaniu czynności zawodowych. Powyższą uchwałę zainteresowany zaskarżył do Naczelnej Rady Adwokackiej. Prezydium NRA wydało w dniu [...] kwietnia 2008 r. postanowienie o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia. Organ wydający postanowienie pouczył odwołującego o możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zainteresowany, zgodnie z pouczeniem zawartym w uchwale, wniósł w terminie odwołanie od uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości. Skarżący wskazał, że złożony przez niego środek odwoławczy od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] został wniesiony w terminie. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości uznał, iż postanowienie wydane przez Prezydium NRA w trybie art. 134 K.p.a., jest ostateczne i w związku z tym należało pouczyć stronę o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Na powyższe postanowienie p. K. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 57 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z treści skargi musi wynikać jednoznacznie, z jaką decyzją organu strona się nie zgadza i dlaczego w jej ocenie rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z prawem, bądź dla niej krzywdzące (tak: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2007 r., sygn. II SA/Gd 487/07). Przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże - nawet w sposób bardzo ogólny - na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. I OSK 528/06). Należy zauważyć, iż skarżący podnosząc zarzuty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odniósł się bezpośrednio do wydanego przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia, a podniósł jedynie argumenty, które jego zdaniem miały wpływ na przebieg postępowania dyscyplinarnego toczącego się z jego udziałem przed Rzecznikiem Dyscyplinarnym Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], a który zdaniem skarżącego w dacie wszczęcia postępowania podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Ponadto skarżący w środku odwoławczym nie wskazał rodzaju naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości prawa lub jego interesu prawnego. Z tego też względu, wobec lakonicznego sformułowania przez skarżącego zarzutów, Minister Sprawiedliwości nie może odnieść się w całości do treści złożonej skargi. Z uwagi zatem na wydanie zaskarżonego aktu zgodnie z prawem, bez cech dowolności i bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r., którym po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – p. K. K. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Należy przede wszystkim zauważyć, że przepis art. 46 ustawy – Prawo o adwokaturze podlegał częstym zmianom. Jednakże w całym 2008 r., a więc zarówno w dacie obowiązywania uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych, jak i w dacie podjęcia zaskarżonego na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2008 r. przepis ten miał następujące brzmienie: "Art 46 ust.1. Od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. 2. Od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego." Należy też wskazać, że rozpoznawana sprawa ma charakter wyłącznie proceduralny, bowiem przedmiotem sporu jest na tym etapie postępowania tylko dopuszczalność odwołania do Ministra Sprawiedliwości od uchwały Prezydium NRA, nie zaś zasadność merytoryczna zarzutów skarżącego kierowanych pod adresem Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Badając tylko kwestię objętą zaskarżonym postanowieniem, tj. kwestię dopuszczalności wniesionego odwołania Sąd uznał, że postanowienie Ministra jest zgodne z prawem, a przedstawiona argumentacja prawidłowa. Ma zatem rację Minister stwierdzając najpierw, że zgodnie z ar. 46 ust. 2 Prawa o adwokaturze zainteresowanemu służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Tyle tylko, że przepis ten, statuujący wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 K.p.a., powinien być interpretowany ściśle, a więc odnoszony do uchwał Prezydium NRA, stanowiących decyzje administracyjne, nie zaś do innych rozstrzygnięć tego organu, w tym postanowień. Dalej, w odniesieniu do postanowień należy stosować w szczególności, w razie wystąpienia takiej potrzeby, art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, LEX nr 597944, "Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., a stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego." Zgodnie z powołanym art. 134 K.p.a. na postanowienie, o którym mowa w tym przepisie nie przysługuje środek przewidziany w Kodeksie, a tylko skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Według Ministra, należało zatem pouczyć stronę o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Dlatego też organ trafnie uznał, że pismo skarżącego z dnia [...] maja 2008 r. należało potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Minister Sprawiedliwości trafnie zauważył, że choć uchwała Prezydium NRA w Warszawie była prawidłowa merytorycznie, to zgodnie z art. 134 K.p.a. w przypadku złożenia odwołania z przekroczeniem terminu, prawidłowe jest przede wszystkim rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu. Zainteresowany, wnosząc skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zajął się wyłącznie postępowaniem toczącym się przed Rzecznikiem Dyscyplinarnym Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w 2005 r., a tym samym jego skarga nie odpowiadała wymogom określonym Zgodnie w art. 57 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności zainteresowany nie określił aktu, który skarży oraz nie podał na czym miało polegać naruszenie zaskarżonym aktem jego prawa lub interesu prawnego. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości zasadnie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Sąd podzielił argumentację organu. Według Sadu należy zauważyć, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o trybie zaskarżenia zarówno uchwały ORA w [...], jak i Prezydium NRA. Zgodnie zaś z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Oznacza to, że stronie, która po uzyskaniu prawidłowego pouczenia o środku zaskarżenia, wniesie ten środek w trybie określonym w art. 54 p.p.s.a. z zachowaniem warunków dotyczących wniosku o przywrócenie terminu - termin może zostać przywrócony. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi dotyczące zasadności merytorycznej w/w uchwał nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia Ministra. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.