VI SA/Wa 1658/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "(...)" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia "(...)" marca 2021 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 141 § 1 w związku z art. 31 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2018 r" poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...]w L. utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. z dnia [...] marca 2020 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...]w L. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy [...]sp. z o.o. w ramach linii komunikacyjnej W.-B.-O.-K.-K.-R.-P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2020 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa M. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W.-M. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Stowarzyszenie [...] " z siedzibą w L. na zasadzie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a., powołując się na interes społeczny, wystąpiło do Marszałka Województwa M. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu celem sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Marszałek Województwa M. wystąpił do Stowarzyszenia z prośbą o uszczegółowienie wniosku w kontekście konkretnego postępowania, do którego zamierza przystąpić. Organ wskazał na konieczność przedłożenia przez Stowarzyszenie wniosku bezpośrednio odnoszącego się do zakresu prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał złożony wniosek nie przedstawiając żadnych dodatkowych informacji, również tych, na który potrzebę podania zwrócił uwagę Marszałek Województwa M. Wnioskodawca podał, że skoro zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16 interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu czy w wyniku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis ustawy o transporcie drogowym to tak rozumiany interes wskazuje Stowarzyszenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Marszałek Województwa M. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. na linię komunikacyjną W.-B.-O.- K.-K.-R.-P. Rozpatrując wniesione przez stronę zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Wskazało, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do rejestru stowarzyszeń, ale także do rejestru przedsiębiorców, gdzie jako przedmiot działalności wpisane są: 49.39.Z - pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany, 49.3 l.Z - transport lądowy pasażerski miejski i podmiejski, 49 - transport lądowy i rurociągowy. W ocenie Kolegium oznacza to, że Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne. Może zatem występować jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie ma przeciwstawne względem wnioskodawcy interesy gospodarcze, co oznacza że Stowarzyszenie będzie działać na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym o którym mowa w art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Samo stwierdzenie Stowarzyszenia, że jego członkowie nie świadczą i nie zamierzają świadczyć w przyszłości usług transportowych na spornej linii komunikacyjnej nie podważa powyższych uwag. Stowarzyszenie uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie wskazało na okoliczności, które powtarzają jego cele statutowe. W ocenie Kolegium warunek z art. 31 § 1 k.p.a. wzięcia udziału w postępowaniu uzasadniony celami statusowymi tej organizacji nie został wykazany, bowiem Stowarzyszenie powołuje się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia nie podając konkretnych sytuacji, miejsc, zdarzeń dotyczących sytuacji niebezpiecznych na drodze, konkretnych istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników, którym wydanie zezwolenia dla [...] Sp. z o.o. mogłoby zagrozić. Rozpisywanie się w złożonym wniosku o działaniach podejmowanych w sprawie [...] sp. z o.o. w 2014 r. i zaprzestanie realizowania usług przewoźniczych na linii L.-R. przez innych przewoźników nie ma jakiegokolwiek znaczenia w indywidualnych okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia zezwolenia bądź zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy, w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Stowarzyszenie powołując się na istnienie tego przepisu nie wykazało, że zmiana posiadanego przez stronę zezwolenia na wykonywanie transportu na linii regularnej, a więc nie "wprowadzenie" na tej linii nowego przewoźnika, stanowić będzie zagrożenie dla istniejącej linii regularnej. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie przedstawiło we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz w zażaleniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, które uzasadniałyby wzięcie przez nie udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za koniecznością wzięcia udziału w tym postępowaniu. Kolegium zauważyło, że uwzględnienie pozytywne żądania Stowarzyszenia do dopuszczenia do postępowania jest możliwe jedynie przy kumulatywnym spełnieniu obu przesłanek wskazanych literalnie w art. 31 § 1 k.p.a. tj. gdy żądanie to jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sam fakt, że żądanie Stowarzyszenia byłoby uzasadnione celami statutowymi będzie niewystarczający w dopuszczeniu stowarzyszenia do postępowania dotyczącego praw podmiotu trzeciego. Weryfikacja istnienia interesu społecznego nie powinna być abstrakcyjna, lecz powinna odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, oczekując że to organ administracji przeprowadzi postępowanie dowodowe celem ustalenia przesłanej zasadności tego żądania. SKO zauważyło, że organ pierwszej instancji zwrócił się do Stowarzyszenia o przedłożenie dodatkowych informacji i wykazane, gdzie leży interes społeczny mający uzasadniać dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W odpowiedzi Stowarzyszenie powołując się na wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r. sygn.akt: II GSK 1500/16 podało, że interes społeczny "może polegać" na wyjaśnieniu czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko Stowarzyszenia nie sposób uznać za odpowiedź na wezwanie organu, tym bardziej, że niniejsze sprawa nie dotyczy wydania nowego zezwolenia, a więc poniekąd "wprowadzenia na rynek" nowego przewoźnika, tylko zmianę posiadanego przez stronę zezwolenia. Biorąc pod uwagę tożsamość stanowiska Stowarzyszenia w sprawach dotyczących wniosków przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. niezależnie od indywidualnych okoliczności danej sprawy nie sposób uznać, by Stowarzyszenie kierowało się interesem społecznym, przy czym nadal nie wiadomo co konkretnie rozumie Stowarzyszenia pod tym pojęciem. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do niniejszego postępowania. Samo wykonywanie kontroli społecznej nad postępowaniem, nie stanowi wypełnienia przesłanki istnienia interesu społecznego. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny. Przyznanie zaś uprawnień strony, dodatkowemu podmiotowi, ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, z tego też względu interes organizacji społecznej nie może być stawiany ponad interes stron biorących udział w postępowaniu, ani interes społeczny, który reprezentuje organ administracji publicznej. Na poparcie swojej argumentacji SKO powołało się na orzecznictwo w analogicznych sprawach korespondujące ze stanowiskiem organu odwoławczego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że Skarżący prawidłowo nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, podczas gdy Skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić więc w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek którymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie oraz interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji winien odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego. Działanie organów było prawidłowe, uwzględniało sens i istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, ze organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt II OSK 122/11, II OSK 264/07). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega on wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16). W kontrolowanym postępowaniu stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony celami statutowymi określonymi w § 6 Statutu Stowarzyszenia [...] w L., i interesem społecznym a mianowicie - - troską o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwem w ruchu drogowym, - troską o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, - racjonalnie pojmowaną kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym, - pełne zaspokojenie potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii komunikacyjnej, - podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, - zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Sąd wskazuje, że ani we wniosku ani w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. złożonym w toku postępowania stowarzyszenie nie wyjaśniło, na czym konkretnie polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) skarżący widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu dotyczącym innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów przedmiotowej linii komunikacyjnej może nieść zmiana zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem. Także potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, taki podmiot jak skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w tym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że Stowarzyszenie wpisane jest także do Rejestru Przedsiębiorców. Daje mu to możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w branży transportowej i czerpania korzyści materialnych z takiej działalności. W efekcie skarżący może występować także w innej roli, a mianowicie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej, a co za tym idzie ma przeciwstawne interesy gospodarcze. Nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. W każdym postępowaniu organ na nowo "rozkodowuje" pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej, konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób. Skarżący przywołując zaś argumentację sądów nie dostosowuje jej do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Posługuje się argumentami, które rzeczywiście w innych sprawach zostały uznane za skuteczne, nie przyjmując przy tym, że argumenty te nie mają charakteru uniwersalnego i nie muszą w każdym przypadku doprowadzić do dopuszczenia go do udziału w każdym postępowaniu Uczestnika. Sąd zauważa, że w jednym z przywołanych w rozpoznawanej skardze wyroków NSA, tj. z 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16, mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Należy podkreślić, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie. Dlatego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje kwestia polityki udzielenia zezwoleń dla innych przedsiębiorców bowiem obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu przez organ okoliczności sprawy, nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń/odmowy w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06, LEX 290139). Zasadnie zatem przyjął organ, że skarżący nie przedstawił konkretnych i przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim z pewnością nie może być ogólnikowe stwierdzenie skarżącego, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 2