VI SA/Wa 1689/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 3 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie w wysokości 19.150 (słownie: dziewiętnaście tysięcy sto pięćdziesiąt ) złotych ; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt. 1 w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. Z. od decyzji Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł: 1. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 7.850 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego, przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 3. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że łączna kara pieniężna będąca wynikiem orzeczenia organu II instancji wynosi 19.150 zł. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] wynika, iż w okresie od 14 września do 12 października 2005 r. została przeprowadzona kontrola przedsiębiorstwa S. Z. – przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. M. W dacie rozpoczęcia kontroli wręczono przedsiębiorcy zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania (bez wskazania jego zakresu) oraz upoważnienie do przeprowadzenia kontroli ze wskazaniem przewidywanej daty rozpoczęcia i zakończenia kontroli oraz jej zakresu. Kontroli poddano wykresówki 29 zatrudnionych kierowców z okresu ostatnich 12 miesięcy. W protokole wskazano wstępne stwierdzenia następujących naruszeń: 1. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego – lp. 1.11.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przez kierowców: J. K., H. D., J. P., M. P. i P. G. 2. Przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego - lp. 1.11.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przez kierowcę J. K. 3. Przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu transportu drogowego - lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przez kierowców: J. K., H. D. i P. G. 4. Nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego: wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona - lp. 1.11.9 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, u kierowców: J. K., J. P. i P. G. 5. Nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego: przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona - lp. 1.11.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bez wskazania kierowców, których to naruszenie dotyczy. 6. Nie okazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - lp. 1.11.11 pkt 1a załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przez kierowców: J. K., Z. K. i P. G. 7. Wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: miejsca i daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu - lp. 1.11.11 pkt 4c i f załącznika do ustawy o transporcie drogowym, u kierowy: J. K. W rubryce protokołu: Wstępne zawiadomienie przedsiębiorstwa o naruszeniach wskazano 8 naruszeń przepisów rozporządzeń Rady EWG nr 3821/85 oraz 3820/80 oraz 0 naruszeń ustawy o transporcie drogowym. W rubryce: Komentarz inspektora wskazano m.in.: W przeważającej części analizowanych wykresówek nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości co wiąże się z systemem zarządzania personelem jeżdżącym w przedsiębiorstwie. Załącznikiem do protokołu były tabele czasu pracy w/w kierowców. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej WITD) wydał w dniu [...] października 2005 r. decyzję nr [...], którą, na podstawie przepisów art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, ze zm.), cytowana dalej jako ustawa o transporcie drogowym oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] nałożył na S. Z. karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Łączna kwota kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia wyniosła 30.350 zł, jednak zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, kwotę kary pieniężnej ograniczono do 30.000 zł. W decyzji wskazano naruszenia odnoszące się do poszczególnych kierowców, z których część, w szczególności dotycząca nie okazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie miała odzwierciedlenia w naruszeniach opisanych w protokole. W uzasadnieniu decyzji WITD pogrupował naruszenia według ich rodzaju i określił je jako: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego - kara 3.950 zł, - wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu – kara 200 zł, - wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: brak wpisu daty i miejsca wyjęcia wykresówki – kara 200 zł, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego – kara 200 zł, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu transportu drogowego – kara 7.850 zł, - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu – za każdy dzień, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona: a nie ma wątpliwości co do zapisów – kara 700 zł, - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona – kara 750 zł, - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo – za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona – kara 3.000 zł, - nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień pracy kierowcy - kara 13.500 zł. W decyzji wskazano 9 grup jednorodnych naruszeń, ale decyzja nie jest podzielona na punkty. W każdej grupie naruszeń organ opisał poszczególne stany faktyczne zakwalifikowane jako naruszenia ze wskazaniem daty i kierowcy, czasu prowadzenia pojazdu lub wypoczynku, bez wyliczenia czasu o jaki przekroczono wymagania ustawowe. Przy każdej grupie naruszeń podana została kara za wszystkie naruszenia objęte daną grupą, czyli suma kar za opisane naruszenia, jednak bez przypisania konkretnych kar do konkretnych jednostkowych naruszeń. Jako podstawy prawne sum kar przy poszczególnych grupach naruszeń wskazano przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenia: art. 14 ust. 2, art. 15, Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r.w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 ust. 1 Rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.). Przy każdym naruszeniu zamieszczono cytat z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Od tej decyzji odwołał się S. Z. Zarzucił nieprawidłowości postępowania kontrolnego, doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez wskazania sprawy. Powołał się na komentarz inspektora zawarty w protokole o braku nieprawidłowości w przeważającej części analizowanych wykresówek. Zarzucił brak poinformowania go w momencie otrzymania protokołu o konieczności ustosunkowania się do naruszeń opisanych w protokole. Kwestionował część stwierdzonych naruszeń, w szczególności dotyczących nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Wskazywał, iż czas faktycznego prowadzenia pojazdu wynikał z okazanych podczas kontroli list obecności pracowników i planu pracy kierowców. Zarzucał m. in. naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu złożonego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. wydał w dniu [...] lipca 2006 r. decyzję wskazaną na wstępie. Uchylając decyzję organu I instancji w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 decyzji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż decyzja WITD nie zawiera uzasadnienia faktycznego (pkt 1) lub nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego potwierdzającego wystąpienie zarzucanych stronie naruszeń (pkt 2). Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie, GITD uznał, iż jest ona prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się odnośnie naruszenia art. 6, 8, 9, 10 k.p.a. wskazał, iż do naruszenia tych przepisów prawa nie doszło bowiem strona została powiadomiona pismem z dnia [...] września 2005 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Z prawa tego nie skorzystała. Wszystkie wykresówki zostały zabezpieczone w aktach sprawy w formie oryginałów. GITD przyznał, iż strona nie miała obowiązku archiwizowania zaświadczeń w siedzibie firmy ale miała obowiązek w trakcie kontroli przedstawić dokumentację zawierającą wszystkie informacje o czasie pracy kierowców. Na powyższą decyzję w części dotyczącej punktu 3, tj. kary pieniężnej w wysokości zł 19.150 S. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podnosił, iż zgodnie z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców nie miał obowiązku posiadania zaświadczeń, są one wymagane od kierowcy w czasie kontroli na drodze a nie kontroli przedsiębiorstwa. W trakcie postępowania administracyjnego odnalazł brakujące zaświadczenia, które znajdowały się w bazie transportowej w O., których organ nie uwzględnił. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie kary pieniężnej w łącznej wysokości 19.150 zł zasługuje na uwzględnienie, organy obu instancji dopuściły się w trakcie postępowania administracyjnego naruszeń przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Realizacji wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, który niejako ponownie rozstrzyga sprawę. Kolejną zasadą jest zawarta w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis ten w § 1 stanowi, że "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się w prawie wypowiadania się co do zebranych dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy; obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia (B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 5 wydanie –Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003, str. 82 i dalsze). Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r. sygn. akt II SA 1095/00 LEX nr 53441). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową. W ocenie Sądu skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania i uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji (WITD) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w dacie rozpoczęcia kontroli, poinformował ją o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W dacie zawiadomienia organ nie zebrał jeszcze żadnych dowodów, dowody zebrał w trakcie kontroli. Z kontroli w przedsiębiorstwie został sporządzony protokół, ale stwierdzone naruszenia organ określił jako "wstępne" a z komentarza inspektora wynikała wręcz pochwała działań przedsiębiorcy. Wstępne stwierdzenie naruszeń nie stanowiło podstawy do wydania decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za te i inne naruszenia wynikające z analizy pobranych wykresówek. Organ winien postawić zarzuty w sposób ostateczny, wszcząć postępowanie i umożliwić stronie wypowiedzenie się do postawionych zarzutów. Decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było jego wykonanie (por. B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 489). NSA w wyroku z 30 czerwca 1998r. (I SA/Łd 1478/96 niepubl.) wskazał, że "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji". Decyzje obu instancji nie spełniają wyżej wymienionych wymogów; zawierają opis stanu faktycznego, cytat stosownego przepisu oraz ogólną kwotę kary pieniężnej. Organ poddał analizie poszczególne wykresówki a nie stwierdzone naruszenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy również, czy i w jakim zakresie do skarżącego mają zastosowanie przepisy rozporządzeń EWG nr 3820/85 i 3821/85 mając na względzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawy o sygn. akt I OSK 1261/05 i I OSK 1319). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu.