VI SA/Wa 1699/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Katarzyna Grzelak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi "F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. w dniu [...] maja 2007 r. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. D. w rej. ul. F. w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 5 lutego 2007 r. F. Sp. z o.o. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wydanie zezwolenia przedłużającego zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. ul. F., przy których usytuowany jest nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 36 m2, na okres od 14 lipca 2007 r. do 14 lipca 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., po rozpatrzeniu wniosku F. Sp. z o.o. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. D. w rej. ul. F. w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego. Decyzja została wydana na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pas drogowy ul. D. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego oraz, że w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3370 pojazdów na godzinę. Organ I instancji powołał się na pismo Komendy [...] Policji w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, w którym zaproponowano podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. D. do 70 km/h, co - zdaniem Organu I instancji - wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w proponowanej przez skarżącą lokalizacji. Powołano się również na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, w której wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Organ I instancji stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy jest niemożliwa, wskazując na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym oraz stwierdził, że wskazane natężenie ruchu na drodze oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy. Od powyższej decyzji, Skarżąca złożyła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu wskazano, iż konstrukcja w tym miejscu funkcjonuje od kilku lat na podstawie prawomocnych decyzji wydawanych przez Zarząd Dróg Miejskich, a warunki drogowe nie uległy przez ten czas zmianie. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 3 lipca 2007 r. złożonym przez pełnomocnika spółki, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 10, 7, 77, 88, 79, 84 i 107 § 3) oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 38 ust.1, art. 39 ust. 3 i art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 2). Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizacje. Art. 9 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie składu orzekającego Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpatrywanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. To ostatnie bowiem dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej spółki, stąd też wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji odpowiada prawu. Organ II instancji wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170). Podkreślił, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii, biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. " W kontekście powyższego wyroku NSA organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem składu orzekającego wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. W odniesieniu zaś do art. 38 ust. 1 stanowiącego, że istniejące w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, należy zauważyć, iż co prawda przedmiotowa reklama istnieje w pasie drogowym ul. D. w rej. ul. F., jednakże zgoda na jej lokalizację była czasowo ograniczona, które to ograniczenie umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. W świetle powyższego organ wskazał, że zarządca drogi w sposób uzasadniony odmówił wnioskującej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy i zaznaczył, że w tych działaniach był konsekwentny, gdyż już pismem z dnia [...] lutego 2007 r. uprzedził spółkę o odmownym załatwieniu wniosku. W skardze złożonej w dniu [...] sierpnia 2007 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację w/w przepisu w sprawie; 2. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie w/w art.; 3. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca nadto podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2007 roku, będącym uzupełnieniem odwołania od decyzji ZDM i zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, skutkiem takiego działania będzie usunięcie "z dnia na dzień" nawet do 90% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej spółki oraz innych przedsiębiorców; 2. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 3. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla spółki z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego autorstwa mgr inż. [...], co do której spółka nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w art.; 5. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez przepisy k.p.a.; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. D.w rej. ul. F. na kolejny okres od 14 lipca 2007 r. do 14 lipca 2008 r. Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. D. w rej. ul. F. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. D. w rej. ul. F. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona. Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.