VI SA/Wa 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny (dot. złoża piasków kwarcowych "[...]") oddala skargę VI SA/Wa 170/18 Uzasadnienie Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Marszalka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie: 1) zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia firmie: K. Sp. z o.o. z/s w O., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych "[...]", położonego w miejscowości P. i O., gmina O., powiat [...], województwo [...] 2) zobowiązania firmy K. Sp. z o.o., do wystąpienia do sądu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia istnienia umowy przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...](obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]). Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2017 r. Marszałek Województwa [...] wydał postanowienie nr [...], znak: [...] i [...], w przedmiocie: 1) zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia firmie: K. Sp. z o.o. z/s w O., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych "[...]", położonego w miejscowości P. i O., gmina O., powiat [...], województwo [...] 2) zobowiązania firmy K. Sp. z o.o., do wystąpienia do sądu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia istnienia umowy przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]). Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia K. Sp. z o.o. z/s w O. (dalej: "przedsiębiorstwo") koncesji na wydobywanie, w granicach obszaru górniczego "[...]", piasków kwarcowych ze złoża "[...]" położonego w miejscowości P. i O., gmina O., powiat [...], województwo [...] i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Marszałek wskazał, że zdaniem Ministra Środowiska organ koncesyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest ustalenie, czy przedsiębiorstwo i Nadleśnictwo [...] są związani umową przedwstępną przyrzeczenia dzierżawy. To ustalenie i orzekanie należy wyłącznie do właściwości sądu powszechnego. Dlatego też, kierując się wskazówkami Ministra Środowiska zawartymi w decyzji uchylającej, Marszałek Województwa [...] zobowiązał przedsiębiorstwo do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia istnienia umowy przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości wyznaczając przedsiębiorcy odpowiedni termin na wniesienie powództwa. Organ I instancji powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zaznaczył, że rozstrzygnięcie sądowe dotyczące funkcjonowania w obrocie prawnym umowy przyrzeczenia umowy dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład obszaru górniczego ma charakter prejudycjalny i będzie rzutować na dalsze rozstrzygnięcie sprawy. W zakreślonym w postanowieniu terminie, przedsiębiorstwo złożyło zażalenie, w którym zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie występuje zagadnienie wstępne z zakresu prawa cywilnego dotyczące ustalenia istnienia umowy przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 2007 r., podczas gdy zagadnienie tego rodzaju nie występuje, lecz jawi się wyłącznie jako pozorne w kontekście wzajemnie wykluczających się stanowisk prezentowanych przez uczestnika postępowania — S. W oparciu o powyższy zarzut przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Minister Środowiska stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne. Wskazał, że sporną kwestią warunkującą wydanie zaskarżonego postanowienia jest zaistnienie przesłanki stanowiącej podstawę zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kwestią warunkującą rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie koncesji przedsiębiorstwu na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych jest uprzednie prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sporu pomiędzy stronami umowy przedwstępnej przyrzeczenia dzierżawy zawartej w dniu [...] września 2007 r. (dalej: "umowa") tj. pomiędzy uczestnikiem, a przedsiębiorstwem, w przedmiocie istnienia (obowiązywania) bądź nieistnienia (nieobowiązywania) umowy. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 z późn. zm.) dalej: "p.g.g.", we wniosku o udzielenie koncesji, poza wymaganiami przewidzianymi przepisami z zakresu ochrony środowiska i działalności gospodarczej, określa się prawa wnioskodawcy do nieruchomości (przestrzeni), w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub prawo, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Natomiast stosownie do treści art. 26 ust. 2 pkt 2 zd. pierwsze tej ustawy, do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż dołącza się dowody istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Zatem, bez spełnienia tego wymogu nie ma możliwości udzielenia koncesji wydobywczej. Z przepisów tych wynika jasno, że wnioskodawca jest obowiązany wskazać we wniosku i załączyć dowód istnienia prawa do nieruchomości gruntowej w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. W sytuacji gdy uczestnik kwestionuje wskazywane przez przedsiębiorstwo przyrzeczenie ustanowienia prawa do nieruchomości w postaci umowy pojawia się zagadnienie wstępne. Od jego bowiem uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy administracyjnej w ogóle. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem przedsiębiorstwa prezentowanym w uzasadnieniu zażalenia, że w sprawie nie jest spełniony podstawowy warunek obligatoryjnego zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego tj. samo jego zaistnienie. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zdaniem organu, zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia (obowiązywania) lub nieistnienia (nieobowiązywania) umowy. Wbrew twierdzeniu strony, zagadnienie to może zostać rozstrzygnięte tylko przez sąd powszechny, bowiem cytowane przepisy p.g.g. nie upoważniają organu koncesyjnego do rozstrzygnięcia opisanego sporu. Zdaniem organu II instancji niedopuszczalne jest stosowanie interpretacji rozszerzającej i wywodzenie kompetencji organu do ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy na podstawie cytowanych wyżej art. 26 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g. Reasumując organ stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami istnieje spór dotyczący obowiązywania umowy przedwstępnej przyrzeczenia dzierżawy zawartej w dniu [...] września 2007 r., na którą wskazuje przedsiębiorstwo we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin (z której wywodzi ono spełnienie wymogu wskazanego w art. 24 ust. 1 pkt 2 p.g.g,), to obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii istnienia (obowiązywania) lub nieistnienia (nieobowiązywania) tej umowy. Dopiero bowiem prawomocne ustalenia poczynione w tym zakresie przez sąd powszechny będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku przedsiębiorstwa o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych.  Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie postanowienia obu instancji zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa polegające na przyjęciu, że w sprawie o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż piasków kwarcowych "[...]" występuje zagadnienie wstępne z zakresu prawa cywilnego dotyczące ustalenia istnienia umowy przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości z dnia [...] września 2007 r., podczas gdy zagadnienie tego rodzaju nie występuje, lecz jawi się wyłącznie jako pozorne w kontekście wzajemnie wykluczających się stanowisk prezentowanych przez uczestnika postępowania - S. Zważając na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm. Dalej p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym, kwestionowane przez skarżącego postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie nr [...] Marszalka Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] i [...]. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia firmie: K. Sp. z o.o. z/s w O., koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych "[...]", położonego w miejscowości P. i O., gmina O., powiat [...], województwo [...]. Podstawę zawieszenia postępowania w ocenie organu I instancji stanowić miał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 377-378). Wyjaśnienia wymaga, że brak jest ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego jednak zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki w doktrynie prawa przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763, z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OSK 321/14 L EX nr 1926060, z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 LEX nr 1494705). Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, z dnia 13 stycznia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1699/14 oraz z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 4, Wolters Kluwer, s. 577). Dokonując oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu. Trafne było spostrzeżenie Ministra Środowiska, iż zagadnieniem wstępnym jest ustalenie i rozstrzygnięcie sporu, którego przedmiotem jest ustalenie, czy skarżący i Nadleśnictwo W. są związani umową przedwstępną przyrzeczenia dzierżawy nieruchomości nr [...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]). Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] września 2007 r. została zawarta umowa przedwstępna dzierżawy, która w dalszej perspektywie czasowi została podważona i w tej sprawie prowadzony jest spór prawny między stronami. Kwestia posiadania przez przedsiębiorcę tytułu prawnego lub dowodu jego przyrzeczenia do nieruchomości, którą zamierza objąć eksploatacją, tj. do działek znajdujących się w prognozowanym obszarze górniczym, nie będących jego własnością jest zagadnieniem kluczowym dla rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny. Wpisany w art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy wymóg dołączenia do wniosku dowodów istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia i zbieżny z nim art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy nie uprawnia organu administracji publicznej do rozstrzygania sporu pomiędzy skarżącym a uczestnikiem w celu ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do wspomnianej nieruchomości gruntowej. W ocenie Sądu tę kwestię powinien rozstrzygnąć sąd. Spór pomiędzy skarżącym a uczestnikiem postępowania o posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości jest bowiem sporem cywilnym rozstrzyganym przez sąd powszechny, na podstawie art. 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego. Należy podnieść, że w dniu 10 stycznia 2018 r. Sąd prawomocnie oddalił skargę K. Sp. z o.o." w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopaliny. Z akt tej sprawy wynikało, że strona skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2016 r do Sądu Rejonowego w J, [...] Wydział Gospodarczy wniosek o zawezwanie do próby ugodowej w sprawie min. zawarcia umowy ramowej określającej precyzyjnie sposób sukcesywnego zawierania kolejnych umów dzierżawy dotyczący poszczególnych numerów działek, na których miałaby być udzielona koncesja. Jak wynika z kserokopii protokołu rozprawy z dnia [...] listopada 2016 r. dotyczącego sprawy o sygnaturze akt [...] Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział Gospodarczy - ugody nie zawarto. Tym samym strona skarżąca dostrzegła spór i wątpliwości Nadleśnictwa W. odnośnie obowiązywania umowy, dlatego, w celu jego rozwiązania skierowała wniosek do sądu powszechnego - jako do organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu. Zatem strona skarżąca niesłusznie przypisuje organowi drugiej instancji kompetencję do rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. Należy podkreślić, że organ nie może domniemywać swoich uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie do art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie oznaczałoby de facto przypisanie sobie kompetencji, których organ nie posiada. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II FSK 476/11), art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Warto również zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/G1 124/17), w którym sąd stwierdził, że przy interpretacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie: dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP). Dodatkowo należy wskazać, że organ drugiej instancji zauważył, że uczestnik postępowania konsekwentnie kwestionuje prawo skarżącego do nieruchomości będącej przedmiotem koncesji. Z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie sporu leży poza kompetencją organów administracji publicznej, bez wątpienia organ zgodnie z prawem uznał, że w sprawie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.