VI SA/Wa 1704/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przydziału i sposobu wykorzystania częstotliwości dla realizacji sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego w zakresie częstotliwości [...] MHz Minister Łączności RP po rozpatrzeniu wniosku Spółki P. z dnia [...] grudnia 1991 r. - przydzielił Spółce P. Sp. z o.o. do użytkowania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej 180 (sto osiemdziesiąt) następujących po sobie kanałów dupleksowych, tj. trzysta sześćdziesiąt częstotliwości, z odstępem międzykanałowym równym: [...] kHz, usytuowanych w przedziałach częstotliwości, określonych następującymi częstotliwościami kanałów skrajnych: -przedział dolny: - kanał nr [...] MHz, - kanał nr [...] MHz, - przedział górny: - kanał nr [...] MHz, - kanał nr [...] MHz. Nadto ustalił, że: - "przydzielone częstotliwości strona (P. Sp. z o.o.) może wykorzystywać na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, do realizacji łączności (świadczenia usług) wyłącznie pomiędzy urządzeniem abonenckim: ruchomym bądź stacjonarnym, a stacją bazową, pracującymi wyłącznie w sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego określanej dalej nazwą: sieć NMT [...] działającej w analogowym systemie NMT [...] w paśmie częstotliwości [...] MHz, zgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu na działalność telekomunikacyjną." (pkt 3); - decyzja "jest ważna do dnia [...] grudnia 2016 r., jednakże sposób wykorzystania częstotliwości, o których mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji może w tym czasie ulegać zmianom, wynikającym z postępu technicznego w telekomunikacji lub ze zmian w unormowaniach prawnych." (pkt 7). Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) Prezes Regulacji Telekomunikacji i Poczty zmienił rezerwację częstotliwości dokonaną na rzecz C. Sp. z o.o. przez Ministra Łączności decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nadając pkt 3 tej decyzji następujące brzmienie: " Zarezerwowane częstotliwości strona może wykorzystywać na całym obszarze RP do świadczenia usług telekomunikacyjnych w: a) służbie stałej, z wykorzystaniem technologii [...] oraz [...], b) służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii [...]". W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmian. W dniu [...] lipca 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. Na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezes UKE umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej przez Ministra Łączności decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. na rzecz C. Sp. z o.o. W dniu [...] maja 2007 r. P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2006 r. wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., Zarzuciła, iż decyzja Prezesa URTiP obarczona jest rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 4 oraz 116 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, poprzez dokonanie rezerwacji częstotliwości bez zachowania trybu przetargowego. Powyższa okoliczność winna, zdaniem P. S.A., znaleźć odzwierciedlenie w decyzji Prezesa UKE rozstrzygającej kwestię stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP. - ponieważ częstotliwości wykorzystywane dla potrzeb telekomunikacji "są dobrem ograniczonym" , ich "rozdział" pomiędzy zainteresowane podmioty i sposób wykorzystywania powinien podlegać (i podlega) ścisłej reglamentacji. Na skutek zmiany sposobu wykorzystania częstotliwości C. Sp. z o.o. nabył szczególne uprawnienia w zakresie dysponowania określoną częstotliwością, co w konsekwencji powoduje zmianę warunków wykonywania działalności telekomunikacyjnej przez innych uczestników rynku - m.in. P. S.A. Podmiot ten jest zainteresowany uzyskaniem przedmiotowej częstotliwości (w formie przyznanej na rzecz C. Sp. z o.o. na mocy decyzji przez Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r.) , z którego to faktu wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie. W świetle przepisów obowiązującego prawa, wszyscy uczestnicy rynku zainteresowani uzyskaniem rezerwacji częstotliwości w postaci, o jaką wnioskuje podmiot dotychczas uprawniony, powinni mieć możliwość uzyskania "zmienionej rezerwacji częstotliwości" w drodze przetargu. Brak powyższych rozważań w decyzji Prezesa UKE prowadzi do konkluzji, iż nie została zbadana istota sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 104 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto spółka zarzuciła błędne rozstrzygniecie decyzji Prezesa UKE w formie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Umorzenie jest bowiem rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, gdy tymczasem Prezes UKE orzekł co do meritum wypowiadając się o braku rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. przez Prezesa URTiP. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes UKE umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, iż Spółce nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony, jest zatem podmiotem nieuprawnionym do wniesienia środka odwoławczego. Brak jest – zdaniem organu - normy prawnej przyznającej P. S.A. prawo kwestionowania zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż nie można podzielić poglądu spółki, iż jej interes prawny wynika z faktu zainteresowania uzyskaniem rezerwacji częstotliwości w zakresie [..] – [...] MHz i [...]-[...] MHz z takim sposobem wykorzystywania, jaki w wyniku decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. uzyskała C. Sp. z o.o. Podkreślił, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczyła wyłącznie zmiany sposobu wykorzystywania częstotliwości przyznanych uprzednio C. Sp. z o.o. na mocy decyzji z 1991 r., a nie przyznania temu podmiotowi nowych zakresów częstotliwości. Pełnomocnik P. S.A. wniósł skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007 r. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, co następuje: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 16 lipca Prawo telekomunikacyjne poprzez błędne uznanie, iż P. S.A. nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie zmiany decyzji o rezerwacji częstotliwości na rzecz C. Sp. z o.o. w paśmie [...]-[...] MHz i [...]-[...] MHz bez przeprowadzenia przetargu, a w wyniku powyższego 2) naruszenie art. 138 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne umorzenie postępowania z wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKTiP nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia grudnia 2006 r. nr [...], pomimo istnienia podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem P. S.A. (tj. uchylenia decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w całości i stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.), a także 3) art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku P. S.A. z dnia [...] maja 2007 r. o umożliwienie zapoznania się z aktami postępowania zakończonego: (i) decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. oraz (ii) decyzją Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r., a także wniosku P. S.A. o włączanie do akt postępowania prowadzonego na skutek wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy akt sprawy zakończonej decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., co uniemożliwiło P. S.A. wykonywanie uprawnień w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu w zakresie niezbędnym dla wykazania przesłanek zasadności wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, 4) art. 107 § 3 in fine k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej, na jakiej organ uznał, że P. S.A. nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w ramach zaskarżonej decyzji Prezes UKE nie przeprowadził dostatecznego badania i oceny przesłanek legalności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. – w szczególności w zakresie istnienia (lub nieistnienia) obowiązku przeprowadzenia przetargu na rezerwację częstotliwości [...] – [...] MHz i [...] MHz w związku ze zmianą sposobu wykorzystywania częstotliwości przy C. Sp. z o.o. Odmowa przyznania praw strony skarżącej spółce nastąpiła w sposób arbitralny, bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska organu i nie odnosząc się do przepisów prawa materialnego regulujących problematykę zmiany rezerwacji częstotliwości. Organ zdaniem pełnomocnika skarżącego nie rozpoznał zatem istoty kwestii interesu prawnego w przysługującego spółce w przedmiotowej sprawie. Podniósł, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. mogłyby dotyczyć interesu prawnego P. S.A., gdyż takim wypadku przedmiotem rozpoznania byłby wniosek o dokonanie na rzecz tego podmiotu rezerwacji przedmiotowej częstotliwości – co wiązałoby się z obowiązkiem po stronie Prezesa UKE przeprowadzenia przetargu wśród operatorów. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. nie stanowiła w swej istocie nowej rezerwacji częstotliwości, albowiem w wyniku jej wydania nie doszło do rezerwacji nowego zakresu częstotliwości, a jedynie zostały zmienione warunki wykorzystania już zarezerwowanego zakresu częstotliwości. Zdaniem Prezesa UKE stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nie zmieni w tej sytuacji faktu, iż przedmiotowy zakres częstotliwości na datę wydawania zaskarżonej decyzji był i tak zarezerwowany decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. na rzecz C. Sp. z o.o., której to legalności skarżąca spółka nie kwestionowała. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, brak było normy prawa materialnego dającej skarżącej legitymację jako stronie postępowania do kwestionowania decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2006 r. Normami takimi nie mogły być w szczególności normy art. 114 i 116 Pt, na które powołuje się skarżąca, gdyż nie mają one zastosowania w sytuacji, gdy częstotliwości będące przedmiotem wniosku są niedostępne w wyniku rezerwacji na rzecz innego podmiotu. Także w ocenie organu sam fakt zainteresowania P. S.A. uzyskaniem rezerwacji częstotliwości przysługujących C. Sp. z o.o – w sytuacji, gdy nie doszło do przyznania na rzecz tego podmiotu nowych zakresów częstotliwości, a jedynie do zmiany sposobu ich wykorzystania przez uprawnioną – nie świadczy o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r. - nie narusza prawa. W szczególności w ocenie Sądu nie doszło do naruszeń procedury administracyjnej - w tym art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116 ust. 1 i 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne, art. 138 § 2 i 156 § 1 pkt 2, 10 i 73 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Prezes UKE – zdaniem Sądu – dokonał również prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 i 116 Pt. Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia interesu prawnego skarżącej spółki P. S.A., pozwalającego na uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Przymiot strony - zgodnie z poglądami doktryny (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel Kodeks Postępowania Administracyjnego KOMENTARZ, Zakamycze 2005 str. 988-989) oraz orzecznictwa (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt: IV S.A. 2520/98, LEX Nr 48669; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt: I CKN 1183/99, LEX Nr 51631) – stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązków dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, analizy wymagała hipotetyczna sytuacja eliminacji z obrotu prawnego decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. w kontekście wpływu tej sytuacji na zakres praw i obowiązków spółki skarżącej. Zdaniem P. S.A., w konsekwencji złożenia wniosku o zmianę decyzji z 1991 r. na warunkach, o które ubiegała się C. Sp. z o.o. winien był być przeprowadzony przetarg obejmujący operatorów zainteresowanych przyznaniem na ich rzecz częstotliwości, o których mowa w przedmiotowym wniosku. Spółka powołała się przy tym na następujące przepisy prawa materialnego – ustawy Prawo telekomunikacyjne (w wersji obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji), upatrując w ich treści swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu: "Art. 114. (...) 2. Rezerwacji częstotliwości dokonuje, zmienia lub cofa: 1) Prezes URTiP; (...) 3. Rezerwacji częstotliwości dokonuje się dla podmiotu, który spełnia wymagania określone ustawą oraz jeżeli częstotliwości objęte wnioskiem: 1) są dostępne; (...) 4. Rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych."; Art. 116. 1. Z zastrzeżeniem art. 117, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. (...) 3. Termin przeprowadzenia postępowania przetargowego nie może być dłuższy niż 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości. 4. Postępowanie przetargowe przeprowadza Prezes URTiP. (...)". Obecnie (od stycznia 2006 r.) rezerwacji dokonuje (udziela) oraz przeprowadza postępowanie przetargowe Prezes UKE (Dz. U. 2005 Nr 267 poz. 2258). Sąd przyznał rację Prezesowi UKE, iż wyżej cytowane przepisy prawa materialnego nie konstytuują interesu prawnego P. S.A. w przedmiotowej sprawie. Określają one jedynie sposób postępowania Prezesa UKE w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Jak wynika z art. 114 ust. 3 pkt 1 Pt – dostępność częstotliwości jest warunkiem dokonania ich rezerwacji, natomiast w braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja, jest wyłaniany w drodze przetargu, o czym stanowi art. 116 ust. 1 Pt. Prawidłowe jest zatem stanowisko Prezesa UKE, zgodnie którym nie wchodzi w grę zmiana sytuacji prawnej skarżącej spółki na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., gdyż nawet w takim przypadku nie doszłoby do "uwolnienia" spornych częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości w paśmie [...] MHz została bowiem dokonana uprzednio na rzecz C. Sp. z o.o. na mocy decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. z mocą obowiązywania do dnia [...] grudnia 2016 r. (vide: pkt 1 i 3 decyzji z 1991 r.). Zmiany decyzji dotyczące sposobu wykorzystania częstotliwości, wynikające z postępu technicznego, nie wymagają trybu przetargowego, gdyż zostały zastrzeżone na rzecz uprawnionej na mocy powołanej decyzji (pkt 7). Ponieważ skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu ubiegania się o rezerwację częstotliwości rozdysponowanych uprzednio na rzecz innego podmiotu, na mocy ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, należy uznać, iż prawidłowy jest pogląd organu, zgodnie z którym nie ma ona interesu prawnego w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji z 1991 r. Należy w tym miejscu przywołać następujące wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. – sygn. akt: VI SA/Wa 1/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. – sygn. akt: II GSK 339/07. Postępowania zakończone powyższymi wyrokami dotyczą odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] – [...] MHz oraz [...] – [...] MHz, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej dla usług szerokopasmowych na rzecz C. sp. z .o.o. z siedzibą w W. Sądy administracyjne wyraziły w nich pogląd zbieżny z prezentowanym w wyroku niniejszym. Mianowicie, WSA w Warszawie w pierwszym ze wskazanych wyroków stwierdził: "Na marginesie należy jedynie podnieść, iż samo stwierdzenie nieważności budzącej kontrowersje decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. nie zmieni faktu, iż sporny zakres częstotliwości na datę wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2006 r. był i tak zarezerwowany na rzecz C. Sp. z o.o. w wyniku wydanej przez Ministra Łączności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., której to legalności skarżąca nie kwestionowała." .NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, aprobując tym samym poglądy w nim wyrażone. Sąd, jak wyżej wskazano, podzielił stanowisko organu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.