VI SA/Wa 1718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 3 pkt 8, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92, art. 39 a ust. 1, art. 39 1 ust. 1, ustawy z dnia;6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz lp. 11.4.6, lp. 11.4.2, lp. 11.4.1, lp. 11.4.7 lit. a, lp. 11.4.7 lit. b, lp. 11.4.7 lit. f, Ip. 10.2 lit. a, lp. 10.2 lit. b, lp. 10.3 lit. a, lp. 10.3 lit. b, 10.4 lit. a, lp. 10.4 lit. b, lp. 11.2.1, lp. 11.3.1, lp. 1.8.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym , art. 13, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 su. 8-21, ze zm.), art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnoty Europejskiej nr L 370 z 1.12.1985 P. 0001-0007), art. 4 lit. g, art. 5 ust. 1, art. 7, art. 6 ust. 1 art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), - w punkcie 1 utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 1300,00 zł.; okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów imienia lub nazwiska kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 750,00 zł. ograniczona do 500,00 zł., okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka, nie zawiera przepisowych wpisów miejsca i daty końcowej używania wykresówki, z tytułu, którego łączna kara wynosi 100,00 zł., okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu z tytułu, którego łączna kara wynosi 100,00 zł.; jednoczesne używanie kilku wykresówek przez kierowcę, z tytułu, którego łączna kara wynosi 1000,00 zł., nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu, którego łączna kara wynosi 11500,00 zł., nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24- godzinnego okresu, z tytułu, którego łączna kara wynosi 1000,00 zł., używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek: okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej, pojazdu z tytułu, którego łączna kara 1400,00 zł., wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 1000,00 zł., - w punkcie 2 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 4.400 złotych; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 6250,00 zł., przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 2400,00 zł., - w punkcie 3 uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej (nałożenia) kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł. i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorcy A. P. przeprowadzonej w dniach [...]. i zakończonej sporządzeniem protokołu oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń wskazanych w pkt. 1 zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce, w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. GITD uchylając w pkt. 2 zaskarżonej decyzji i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanych naruszeń powołał się na przepis art. 77 § 1 kpa uznając, iż należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i 3 i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie decyzji w tym zakresie do ponownego rozpoznania, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 92a 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. Ust. z 2007, nr 125, poz. 874 ze zm.), poprzez ich nie zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szeroko wywodził m.in., iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego wskazywał, że przedsiębiorcy nie można zarzucić winy, co do powstałych naruszeń, gdyż nie miał wpływu na ich powstanie - były one wynikiem okoliczności lub zdarzeń, których nie mógł przewidzieć. Nadto wskazał, iż z uwagi na nie wywiązywanie się z obowiązków pracowniczych rozwiązał z niektórymi kierowcami stosunek pracy. W ocenie skarżącego prawidłowo wywiązywał się z obowiązków pracodawcy a tzw. ryzyko osobowe musi mieć swoje granice prawne i nie stanowi wartości absolutnej. Zdaniem skarżącego taką granicę wyznacza art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Odmienny pogląd prowadziłaby do sytuacji absurdalnych. W zaistniałym stanie faktycznym organ winien umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06 ( Z.U. 30/2A/2008) zgodnie, z którym sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy, zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej" (sygn. P 19/06). Wprowadzenie w art. 92a utd dodatkowej odpowiedzialność kierowcy pojazdu samochodowego, w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, nie wykluczyło, co do zasady, odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Organ podkreślił, iż za naruszenie przepisów, których dopuszczają się kierowcy odpowiedzialność ponosi przedsiębiorca transportowy. Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wymienionym wyżej wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr, 153 poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tym samym wniosek zawarty w skardze o umorzenie postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 15 kpa w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte w zamkniętym katalogu, określonym w art. 138 kpa, są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie czy zażalenie a zatem organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 kpa, organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy" (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II S.A. 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Należy, więc podkreślić, iż zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 kpa w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest, zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione jest tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości. Tym bardziej, iż łączna kara za naruszenia wymienione w punkcie 1 zaskarżonej decyzji a więc w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy wynosi 17 900 złotych a łączna kara ustalona przez organ odwoławczy w punkcie 3 decyzji została określona na kwotę 30 000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny kilkakrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach (vide: wyrok z 12 października 2006 r. sygn. akt 460/06 LEX 298201 oraz z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1470/06, LEX nr 312005), że dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 kpa. Jednocześnie organ wypowie się do zarzutów podniesionych dopiero w skardze złożonej do Sądu, a mianowicie czy w tej konkretnej sprawie zachodziły okoliczności o których stanowi art. 92 ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.