VI SA/Wa 1720/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego B. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 13 k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej jako u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a., nałożył na B. M., karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przejazdu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. Decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne; W dniu [...] sierpnia 2011 r., na drodze krajowej [...] pomiędzy węzłem [...], dokonano kontroli przy użyciu urządzenia DSRC, tj. skanera znajdującego się w mobilnej jednostce kontrolnej i stwierdzono brak potwierdzenia faktu znajdowania się urządzenia systemu elektronicznego poboru opłat w pojeździe marki [...]. W czasie kontroli sporządzono protokół ze stwierdzonymi naruszeniami, który podpisał kierujący pojazdem, oraz sporządzono protokół przesłuchania kierowcy. Kierowca przesłuchany jako świadek wyjaśnił, iż nie wiedział, że porusza się drogą objętą elektronicznym systemem poboru opłat, a pojazd, którym kierował nie został wyposażony w urządzenie viaBOX. Oświadczył, iż zlecenie na wykonanie przewozu otrzymał od swoich przełożonych z firmy [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowano [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego. W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji, przytaczając stan faktyczny sprawy stwierdził, że zgodnie z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym o którym mowa w art. 13 ust.1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Natomiast zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się zespół pojazdów składających się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. B. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 oraz 77 k.p.a., a także art. 18 ust. 1 pkt. 9 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie. Do wniosku została załączona informacja prasowo-telewizyjna z dnia [...] lipca 2011 r. o płatnych drogach, które nie są oznakowane. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że droga po której poruszał się odwołujący nie była należycie oznakowana. Ponadto wskazał, że w stosunku do drogi [...] nie ma niepłatnej drogi alternatywnej, którą można dojechać do [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Badając sprawę organ podniósł, iż okoliczności wskazywane przez stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi w sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż od 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach"), został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 133, poz. 773), wyjaśnił na czym polega przeprowadzanie stacjonarnej i mobilnej kontroli sprawdzającej prawidłowość uiszczenia opłaty elektronicznej oraz w jaki sposób działa system elektronicznego poboru opłat. Ponadto organ podkreślił, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w świetle art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Przywołując wyrok NSA z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09, stwierdził, że podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów braku oznaczenia charakteru drogi (droga płatna) organ podkreślił, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że B. M. nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru ustalania wymaganej opłaty elektronicznej. Zatem nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty, nie mógłby dokonać jej uiszczenia, a przecież zdecydował się na przejazd drogą wymienioną w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. Organ podkreślał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Natomiast ustawowym obowiązkiem inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania przez podmioty wykonujące przejazd obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 13k u.d.p. mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem. Organ podniósł, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 22 marca 2011 r., kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, wymienionych w rozporządzeniu, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 u.d.p. organ wyjaśnił, że wbrew przekonaniu strony art. 5 u.d.p. zawiera jedynie wykaz dróg, które zalicza się do dróg krajowych, natomiast nie zawiera przepisu nakazującego zapewnienie kierowcom dróg alternatywnych w stosunku do dróg płatnych. Na kontrolujących nie spoczywał obowiązek zbadania, czy okoliczne drogi były w chwili kontroli przejezdne. Zdaniem organu postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Konstytucji RP oraz k.p.a., organ działał na podstawie przepisów prawa, podejmując kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odnosząc się do załączonego artykułu prasowego wskazał, że rodzaje pojazdów za przejazd którymi ustalono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z ustawy o drogach publicznych, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw. Przy ustalaniu prawidłowej treści przepisu prawa zawsze rozstrzyga treść opublikowana w Dzienniku Ustaw, a nie informacje przedstawiane w telewizji bądź prasie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego B. M. wnosił o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 7 u.p.d. w zawiązku z art. 18 ust. 1 pkt 9 u.d.p. w związku z § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw wewnętrznych i administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych w związku z przepisem § 1 p. 2.6.3.7.9. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze publicznej przez ich niezastosowanie w sytuacji braku oznakowania drogi jako tej, na której pobierane są opłaty za przejazd. 2. art. 40 § 2 k.p.a. polegające na braku doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącego. 3. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. przejawiające się w ich niezastosowaniu, a polegającym na pominięciu prawidłowej oceny zeznań skarżącego. 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz brak prawidłowego i logicznego uzasadnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, przejawiający się w nadzwyczaj skrupulatnym egzekwowaniu obowiązków od obywatela i pomijaniu oceny braku wykonywania obowiązków przez organy administracji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ pominął ocenę obowiązków nałożonych przepisami prawa powszechnie obowiązujących na organy administracji publicznej, w szczególności o informowaniu uczestników ruchu drogowego o obowiązujących przepisach i kategoriach dróg. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. konieczne jest umieszczenie informacji o płatnym przejeździe drogą publiczną, a na drodze, którą poruszał się skarżący, nie została umieszczona taka informacja w postaci znaku pionowego nr T-34. Skoro ustawodawca nakazał ustawienie znaków drogowych informujących o płatnych odcinkach dróg, to założył, ze sama promulgacja aktu prawnego określającego odcinki płatne nie jest wystarczająca do egzekwowania opłat. Celem wprowadzenia znaku jest poinformowanie użytkownika drogi o obowiązku wniesienia opłaty za przejazd tą drogą. Przerzucanie na obywateli ciężarów administracyjnych w sytuacji nienależytego wywiązania się ze swoich obowiązków przez organy państwa kłóci się z podstawowym rozumieniem sprawiedliwości, a w wymiarze normatywnym narusza przepis art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 1 pkt 9 u.d.p. nakłada na organ obowiązek podejmowania działań mających na celu wprowadzenie systemu elektronicznego poboru opłat. Skoro więc na drodze krajowej [...] nie został umieszczony znak informujący o obowiązku uiszczenia opłaty, to nie można uznać, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wykonał swój obowiązek. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że kara pieniężna jest nakładana za sam fakt niezgodności z prawem i bez względu na przyczyny powstania niezgodności. W konsekwencji skarżący nie może powoływać się na zaniedbania innych podmiotów przy wykonywaniu przewozu. Odnosząc się do zarzutu wadliwego doręczenia, organ wskazał, że decyzja została omyłkowo doręczona na adres strony, pomimo, że prawidłowo w nagłówku decyzji oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano pełnomocnika. Skarga została wniesiona w terminie, a skutki jakie powinno wywoływać nieprawidłowe doręczenie decyzji powinny być uzależnione od negatywnych następstw nieprawidłowego doręczenia. W przedmiotowej sprawie strona oraz pełnomocnik nie ponieśli żadnych negatywnych konsekwencji procesowych, w konsekwencji wadliwość doręczenia nie miała wpływu na wynik postępowania. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę B. M. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zespół pojazdów skarżącego przekraczał DMC 3,5 t posiadając masę całkowitą 4 200 t. Zgodnie z ustaleniami kontroli skarżący nie uiścił wymaganej opłaty w systemie elektronicznym za przejazd na drodze krajowej [...] chociażby z tego względu, że jego pojazd nie był wyposażony w urządzenie informujące o wniesieniu takiej opłaty. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywę określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio ze znakiem drogowym. Status dróg określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien zapoznać się z tym aktem normatywnym i wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami a kontrolowany mógł złożyć do protokołu kontroli uwagi własne, a podpisując dokument zgodził się na ustalenia kontroli. Odnosząc się do zarzutu art. 40 § 2 k.p.a. – niedoręczenie decyzji ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi – skład orzekający zauważył, że zarzut ten nie odnosi się do decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż w tym postępowaniu pełnomocnik nie został jeszcze ustanowiony, dlatego tę decyzję skarżący otrzymał osobiście. Skarżący następnie ustanawiając pełnomocnika przekazał decyzję pierwszoinstancyjną pełnomocnikowi, który wniósł od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję ostateczną i wysłał ją kierując na prawidłowo zaadresowany adres pełnomocnika skarżącego i jego nazwisko – dowodem jest prawidłowo wypełniony dokument zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji. Z przyczyn bliżej nieznanych decyzja została dostarczona omyłkowo przez Pocztę Polską na adres skarżącego. W związku z zarzutem skarżącego z art. 40 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, iż w realiach niniejszej sprawy fakt błędnego dostarczenia przez Pocztę Polską decyzji nie spowodowało pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Skarżący niezwłocznie podjął obronę w celu uchronienia się od negatywnych dla niego skutków decyzji ostatecznej przekazując pismo pełnomocnikowi, który wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym błędne doręczenie decyzji, który to błąd nastąpił na drodze samego jej dostarczenia, a nie na skutek nieprawidłowego zaadresowania (skierowania) decyzji przez organ administracji, nie spowodowało dla skarżącego negatywnych skutków procesowych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego lub uchylenia zaskarżonej decyzji, czego domagał się skarżący. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego zmierzający do obciążenia odpowiedzialnością solidarną Głównego Inspektora Transportu Drogowego za niewykonanie zadań przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad tj. prawidłowego oznakowania drogi, po której poruszał się skarżący. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznawał sprawę dot. kary pieniężnej, skarżącego za niewniesienie wymaganej opłaty za przejazd po drodze krajowej, a nie sprawy dotyczącej oznakowania drogi. Reasumując, Sąd I instancji dodał, że interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących opłaty elektronicznej nie budzi wątpliwości zaś długi okres vacatio legis ustawy nowelizacyjnej pozwalał na zapoznanie się z nowymi uregulowaniami, które jednakowo dotyczą wszystkich korzystających z dróg publicznych poruszających się pojazdami przekraczającymi dopuszczalną masę całkowitą powyżej 3,5 tony. B. M. na powyższe orzeczenie złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji zasady orzekania na podstawie akt sprawy, zasady orzekania przez Sąd I instancji w granicach sprawy oraz zasady niezwiązania zarzutami skargi, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że w przypadku dogłębnego rozważenia kwestii nieoznaczenia drogi w sposób przewidziany w § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170 poz. 1393 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie znaków), Sąd I instancji uchyliłby zaskarżoną decyzję; - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku zaakceptowania naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), które miało wpływ a wynik sprawy w ten sposób, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w postaci nieocenienia przez organ braku znaku drogowego T-34; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. szerokie odniesienie się do kwestii drugorzędnej, tj. przepisów regulujących działalność Poczty Polskiej, przy całkowitym pozostawieniu bez szerszej analizy kwestii podstawowej, tzn. nieoznakowania drogi, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że w sytuacji rozważenia wskazanego problemu prawnego Sąd powinien był dojść do odmiennych wniosków i uchylić zaskarżoną decyzję; 2. prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię § 2, 3, 4 w związku z załącznikiem nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 80 poz. 433; dalej rozporządzenie w sprawie dróg krajowych) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowe jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drogach wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sytuacji, gdy droga taka nie została oznaczona odpowiednią tablicą informacyjną (T-34); - błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170 poz. 1393 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie znaków) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnym wyłożeniu treści wynikającej z umieszczonego odpowiednio znaku informacyjnego; - art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskie poprzez przyjęcie, że niewykonanie przez obywatela obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną w sytuacji, gdy droga ta z winy organu administracji publicznej została niewłaściwie oznakowana powoduje nałożenie na obywatela kary; - art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że niewykonanie obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia - dla organu: obowiązek odpowiedniego oznakowania drogi, a dla obywatela: obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach płatnych, może w rozpoznawanej sprawie skutkować negatywnymi konsekwencjami jedynie dla obywatela, a nie dla organu oraz poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zaniechanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu spowodowałaby przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji niewykonania obowiązku umieszczenia na drodze znaku informacyjnego przez organ oraz podlegającego mu zarządcę drogi, niemożliwe jest ukaranie obywatela za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd; - § 2, 3, 4 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 80 poz. 433; dalej rozporządzenie w sprawie dróg krajowych) poprzez przyjęcie, że kierujący pojazdem drogowym powinien był znać na pamięć wszystkie płatne odcinki dróg krajowych w Polsce, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 marca 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temuż sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności przytoczył regulację prawną dotyczącą obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej i stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Podkreślił, że wprawdzie prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie pozostaje niespornym, że korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżący korzystając z odcinka drogi drodze krajowej [...] pomiędzy [...], wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433 ze zm.), wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Wymaganej opłaty nie uiścił. Skarżący zarzucił w niniejszej sprawie, że drogi krajowe nie były odpowiednio oznakowane informacją o wjeździe na odcinek drogi krajowej, który podlega opłacie. Główny Inspektor Transportu Drogowego kategorycznie zauważył, w kwestii oznakowania dróg, po których jazda wymaga uiszczenia opłaty elektronicznej, że to nie oznaczenie, za pomocą znaków drogowych regulowana jest kwestia dróg krajowych lub ich odcinków, po których jazda wymaga uiszczenia stosownej opłaty, a przepisy powszechnie obowiązujące, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Skarżący, jako kierowca powinien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu, czego zaniechał. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenia tej kary. Jaki jest w związku z tym obowiązek organu przy wyjaśnianiu stanu faktycznego dla załatwienia sprawy. Regulacja prawna dotycząca obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przedstawia się następująco. |Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty | |elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 | |czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U z 2012 t. poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół| |pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym | |autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 wymienionego przepisu, w| |dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się | |opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się | |na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie | |Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. | |Nr 170,poz.1393) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prawa | |o ruchu drogowym – określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne | |znaczenie znaku | |z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4| |w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. | |Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za | |przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie | |rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w| |sprawie znaków i sygnałów drogowych (DZ.U. Nr 124, poz.705). Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prawa o ruchu | |drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu | |drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów| |drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181) . Następnie | |rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 | |umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi | |ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.). | |Przywołując powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny | |w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 zauważył, że z "unormowań prawnych wynika, że zarządcy dróg zobowiązani | |zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z | |tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest | |opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. | |Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze | |oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy | |uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej | |treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu | |drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisy nie daje | |podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje | |znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią | |przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt | |P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie| |jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka | |funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie | |treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o | |kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do | |dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np.| |znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". | |Czyniąc powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje | |obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o | |płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego | |wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką| |T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. | |funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, | |jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i| |zakazów. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie | |z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce | |bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów | |państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno | |konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że | |prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc | |przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr | |5/2000, poz. 138). | |Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, | |czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 | |Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z | |zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na | |nich obowiązku. | |Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, będąc zobowiązanym, z mocy art. | |190 p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., w którym to | |wyroku, w swych rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny podziela dotychczasową linię orzeczniczą. | |W rozpoznawanej sprawie pozostaje niesporne, że skarżący korzystając | |z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony| |był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, | |w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za | |przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było ustalenie w ramach wyjaśnienia stanu | |faktycznego sprawy, czy wjazd na drogę publiczną był w dniu kontroli należycie oznakowany w sposób wskazaną wyżej regulacją prawną, | |czego nie uczynił Organ w swych ustaleniach nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że skarżący winien był zapoznać się ze stosownymi | |regulacjami prawnymi przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu. Usprawiedliwieniem dla naruszenia wyżej wskazanych przepisów może być | |brak stosownego oznakowania o wjeździe na drogę publiczną, za który należy uiścić opłatę elektroniczną. A ta kwestia nie została w | |niniejszej sprawie należycie wyjaśniona, jest przedmiotem sporu i w rezultacie przedmiotem złożonej skargi. Organ ograniczył się tylko | |do stwierdzenia, że "to nie oznaczenie za pomocą znaków drogowych regulowana jest kwestia dróg krajowych lub ich odcinków, po których | |jazda wymaga uiszczenia stosownej opłaty, a przepisy powszechnie obowiązujące tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca | |2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty | |elektronicznej". | |Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali, czy wjazd na przedmiotową drogę był należycie oznakowany, zgodnie z wyżej przedstawioną | |regulacją prawną. W zależności od dokonanych ustaleń oceni, czy uchybienie obowiązkowi uiszczenia opłaty czyni zgodną z prawem decyzję | |nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. | Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 §1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżona decyzje stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.