VI SA/Wa 1730/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2009 r., nr [...], doręczone mu 29 lipca 2009 r. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 28.500 złotych na przedsiębiorcę P.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej jako skarżący, strona). Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwany dalej k.p.a. U podstaw faktycznych jego wydania legły następujące ustalenia wynikające z akt administracyjnych: Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 28.500 zł, w związku naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stwierdzonym na podstawie protokołu kontroli nr [...] z [...] marca 2008 r. Decyzja została doręczona M.H., którego pełnomocnictwo z [...] marca 2009 r. do reprezentowania strony złożone zostało w toku postępowania przed organem I instancji, a którego zakres ustanawiał go do reprezentowania strony "przed organami administracji publicznej w tym [...] Wojewódzkim Inspektoratem Transportu Drogowego w [...] w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przez [...] S.P., (nr protokołu [...] z dnia [...] marca 2008 r.) z prawem dalszej substytucji". Odwołanie od ww. od decyzji wniesione w terminie przez pełnomocnika M.H. za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego zostało przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie organu I instancji z [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, jako organ odwoławczy, w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji organu I instancji, które w dniu 15 czerwca 2009 r. przesłał pełnomocnikowi strony, M.H. Następnie organ odwoławczy zakwestionował pełnomocnictwo M.H. podejmując pismami z [...] czerwca 2009 r. następujące działania procesowe: 1) poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania oraz o prawie strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszania żądań, przeglądania akt sprawy – czyli uprawnieniach wynikających z art. 10 w zw. z art. 77 k.p.a.; 2) wezwał wnoszącego odwołanie tj. M.H. do uzupełnienia braku formalnego - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez złożenie oryginału lub urzędowo uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa udzielonego mu przez stronę uznając, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy zostało udzielone do prowadzenia innej sprawy – pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Oba pisma, jak wynika z nagłówka adresata oraz zwrotnego dowodu doręczenia przesłane zostały M.H., jako pełnomocnikowi strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego obecnie postanowienia, Główny Inspektor Transportu Drogowego ocenił, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony, który go nie wykonał, a to stanowiło podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania strony. Wskazał, że treść art. 64 § 2 k.p.a. wyraźnie określa termin, w jakim strona zobowiązana jest do uzupełnienia braków formalnych. Skoro osoba wnosząca odwołanie nie przedstawiła pełnomocnictwa w wyznaczonym terminie, zatem w ocenie organu odwoławczego, niemożliwym było ustalenie, czy była ona uprawniona do reprezentowania przedsiębiorcy i złożenia odwołania. Uznał bowiem, że znajdujące się w aktach pełnomocnictwo dla M.H. zostało ustanowione do sprawy toczącej się w oparciu o protokół kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sytuacji, gdy rozpoznawana sprawa była prowadzona w oparciu o protokół kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że znajdujące się w aktach pełnomocnictwo zostało ustanowione w oparciu o inny protokół kontroli i decyzję nakładającej inną karę pieniężną. W związku z powyższym nie uznał M.H. za pełnomocnika strony. Na powyższe postanowienie P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 64 § 2 k.p.a. poprzez skierowanie do pełnomocnika - zamiast do strony - wezwania do uzupełnienia upoważnienia (pełnomocnictwa) do występowania w sprawie, co skutkowało - z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego -stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzucił również naruszenie art. 33 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi przez stronę, pomimo uprzedniego dopuszczenia pełnomocnika do toczącego się postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości przez organ administracji w ramach autokontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że organ musi być powiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, nie może domniemywać jego istnienia. Treść pełnomocnictwa powinna zatem jednoznacznie wskazywać na umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony w zakresie sprawy mającej być przedmiotem rozpoznania przez organ administracyjny. W związku z powyższym skierował - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - wezwanie do pełnomocnika o przedstawienie właściwego pełnomocnictwa. Dopuszczenie bowiem w sprawie administracyjnej do zastępstwa strony pełnomocnika należycie nieumocowanego stanowi wadliwość postępowania. Wywodził, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności w świetle wskazanych wyżej kryteriów, skargę należało uwzględnić w szczególności z powodu uchybienia normie procesowej, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 7 i 9 k.p.a., które jest tego rodzaju, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Gdyby przyznać rację argumentacji organu co do wątpliwości prawidłowego umocowania M.H. w postępowaniu administracyjnym, to po pierwsze: należałoby uznać, że decyzja organu I instancji – doręczona temu pełnomocnikowi – nie weszła do obrotu prawnego, a taka konkluzja nie wynika z uzasadnienia organu odwoławczego. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Skoro organ I instancji uznał pełnomocnictwo przesyłając pełnomocnikowi decyzję, to tym bardziej nie znalazł podstaw do kwestionowania umocowania w sytuacji złożenia przez niego odwołania. Podkreślić należy, że zakwestionowane pełnomocnictwo jest niewątpliwie umocowaniem szczególnym do występowania "przed organami administracji publicznej (...)". Druga część umocowania - "w tym [...] Wojewódzkim Inspektoratem Transportu Drogowego w [...] w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przez [...] S.P., (nr protokołu [...] z dnia [...] marca 2008 r.) z prawem dalszej substytucji" – nawet jeśli jest nieporadna - umożliwiała w razie wątpliwości organowi I instancji ustalenie, czy prowadzi on inne postępowanie administracyjne z udziałem tej strony, czy też wpisany nr protokołu kontroli zawiera oczywistą omyłkę pisarską, skoro czynność tą indywidualizuje dodatkowo data przeprowadzonej kontroli - [...] marca 2008 r. Podkreślić należy, że wątpliwości w zakresie umocowania pełnomocnika nie miał także organ odwoławczy przesyłając mu postanowienie z [...] czerwca 2009 r. o wstrzymaniu wykonalności decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej. Po drugie, wezwanie wysłane w trybie art. 64 § 2 k.p.a.- czyli ze skutkiem pozostawienia pisma (odwołania) bez rozpoznania – należało skierować bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego, a nie – jak w sprawie niniejszej - do pełnomocnika, którego umocowanie zostało zakwestionowane w toku postępowania administracyjnego, o czym strona nie wie i nie może podjąć żadnych działań umożliwiających obronę jej praw, np. podpisania złożonego odwołania. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9. W wyroku NSA z dnia 6 listopada 1985 r., (I SA 1935/85, niepublikowany), przyjęto, że: "Artykuł 64 § 2 k.p.a. upoważnia jedynie właściwy organ administracji państwowej do pozostawienia podania bez rozpoznania, jeżeli nie czyni ono zadość wymaganiom prawa, a wskazanych braków nie usunięto w wyznaczonym terminie. Niewykonanie żądania opartego na art. 64 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia żądania strony na jej niekorzyść.(...) 1. Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. 2. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. 3. Niezłożenie pełnomocnictwa w terminie zakreślonym w wezwaniu do jego złożenia, zawierającym pouczenie o skutkach niezłożenia prowadzi do wydania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. decyzji o pozostawienie podania bez rozpoznania"; podobnie w wyroku SN z dnia 29 marca 1988 r., III ARN 7/88, OSNCP 1990, nr 9, poz. 117, w którym stwierdzono, że: "1. Przepisy szczególne postępowania w sprawach zobowiązań podatkowych nie wyłączają obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu i zawiadomienia o tym wszystkich osób będących stronami w sprawie. 2. Narusza podstawowy obowiązek zapewnienia stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w każdym jego stadium uznanie, że bezskuteczne jest odwołanie złożone w imieniu tej strony bez dołączenia pełnomocnictwa ( art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a.). Wnoszący powinien zostać jedynie wezwany do usunięcia tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.)". (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej Komentarz do art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, wyd. 2005). W niniejszej sprawie, skoro organ I instancji nie kwestionował umocowania wnoszącego odwołanie, to organ II instancji – prezentując inny pogląd w tej materii - za "wnoszącego" podanie (odwołanie) w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. powinien uznać stronę, skoro obrony jej praw podjął się pełnomocnik, którego umocowanie zostało zakwestionowane. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 941/2005 stwierdził, że "Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. 2. Niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy, a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (LEX nr 275483). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 6/06 LEX nr 293175). Innymi słowy, w przypadku podjęcia czynności bez umocowania, jak uznał organ odwoławczy, na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wezwania strony, a nie tego pełnomocnika, do usunięcia braku formalnego czynności ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji ustali i rozważy, czy rzeczywiście pełnomocnictwo M.H. złożone zostało do innej sprawy. O ile tak, to z uwagi na złożenie przez tego pełnomocnika odwołania od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2009 r. wezwie stronę do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa, bądź podpisania odwołania w terminie o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wzywając stronę weźmie pod uwagę zasadę wynikającą z art. 40 § 2 k.p.a., bowiem skarżący obecnie jest reprezentowany przez radcę prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., zaś zgodnie z art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.