VI SA/Wa 1732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska -Karczewska Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Y na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pani X w dniu [...] września 2012 r. złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. o zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego Pani Y, jako partnerki cywilnego związku partnerskiego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w G., Inspektorat [...] pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (OW NFZ) z wnioskiem o zajęcie stanowiska i wydanie decyzji w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez Panią Y jako partnerkę cywilnego związku partnerskiego. 2. [...] OW NFZ pismem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] poinformował Panią Y o wszczętym postępowaniu, na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w zakresie ustalenia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jako członka rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor [...] OW NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził, iż Pani Y nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym jako osoba posiadająca status członka rodziny Pani X 3. Od powyższej decyzji Pani Y wniosła odwołanie w dniu 9 kwietnia 2013 r. Odwołanie wniesione zostało w terminie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi [...] OW NFZ. 4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor [...] OWNFZ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r., stwierdzającą, iż Pani Y nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym jako członek rodziny Pani X. Decyzja ta została doręczona Pani X w dniu 16 października 2013 r. i Pani X wniosła odwołanie w terminie w dniu 23 października 2013 r. 2. Decyzja Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] października 2013 r. została doręczona Pani Y w dniu 24 października 2013 r. Od ww. decyzji Pani Y wniosła odwołanie w dniu 23 października 2013 r. i według stanowiska organu odwołanie wniesione zostało przed doręczeniem zaskarżonej decyzji. 3. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu Skarżąca została prawidłowo pouczona przez Dyrektora [...] OW NFZ o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania w dniu 23 października 2013 r., czyli przed dniem doręczenia Skarżącej przedmiotowej decyzji w dniu 24 października 2013 r., a co za tym idzie przed jej wejściem do obrotu prawnego i przed rozpoczęciem biegu tego terminu do złożenia odwołania, skutkowało jego niedopuszczalnością. Organ uznał, że termin do wniesienia odwołania jest terminem wyznaczonym stronie przez ustawę dla dokonania określonej czynności procesowej. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie ma żadnego wpływu na jego długość. W szczególności termin ten nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ. 4. Na przedmiotowe postanowienie Pani Y w dniu 17 kwietnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została złożona w terminie. W skardze zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie: a) art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwana dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 109 ust. 5 w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego w stosunku do Y przed wniesieniem odwołania z dnia 23 października 2013 r., b) art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budzenia zaufania do organu, a także w sposób przewlekły 5. Odpowiadając na zarzuty Skarżącej organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. 4. Przed odniesieniem się do merytorycznie zarzutów przedstawionych w skardze należy przypomnieć, że zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a", organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. 5. Odnosząc się do zarzutu, iż otrzymanie decyzji przez Skarżącą nastąpiło już w dniu 16 października 2013 r., należy zauważyć, że jak wskazuje zawarte w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru, doręczenie przedmiotowej decyzji Skarżącej nastąpiło w dniu 24 października 2013 r. Co zostało przez Skarżącą potwierdzone podpisem. W postępowaniu prowadzonym w sprawie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego Pani Y, jako partnerki cywilnego związku partnerskiego Pani X, obie Panie posiadały status stron postępowania, gdyż dotyczyło ono wspólnej dla nich sytuacji prawnej związanej z objęciem ubezpieczeniem zdrowotnym jako członka rodziny. W sprawie dotyczącej meritum sporu, a więc w kwestii zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego Pani Y, jako partnerki cywilnego związku partnerskiego Pani X, organ wydał jedną decyzję w dwóch egzemplarzach skierowaną w nagłówku do Pani Y, a w swej osnowie stwierdzającą, że Pani Y nie jest objęta ubezpieczeniem zdrowotnym jako członek rodziny X. Do tej decyzji było załączone pismo przewodnie informujące o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji. Przy czym jedno pismo adresowane do X było załączone do egzemplarza decyzji do niej skierowanego, a drugie pismo przewodnie załączono do decyzji skierowanej do Pani Y i tak było zaadresowane. Mając powyższe na uwadze trudno jest uznać, że w dacie odbioru egzemplarza decyzji skierowanego do X, a więc 16 października 2013 r., doszło do doręczenia decyzji Pani Y. W ocenie Sądu rację ma organ podnosząc, że nie kwestionuje możliwości zapoznania się z jej treścią już w dniu 16 października 2013 r. w związku z doręczeniem w tym dniu decyzji Pani X Należy zauważyć, iż dyrektor [...] OW NFZ wyekspediował odrębnym listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzję do Pani Y jako strony postępowania i doręczenie jej nastąpiło w dniu 24 października 2013 r. Dla niej decyzja weszła do obrotu prawnego więc w dniu odbioru przez nią decyzji, co potwierdzone jest jej podpisem i datą na poświadczeniu odbioru – 24 październik 2013 r. Dla liczenia biegu terminu do złożenia odwołania znaczenie ma doręczenie stronie przesyłki kierowanej bezpośrednio do niej, a nie zapoznanie się treścią decyzji, doręczonej przesyłką listowną innej osobie zamieszkującej pod tym samym adresem, ale której nie była ona adresatem. W piśmiennictwie zdecydowanie dominuje pogląd, że o wejściu decyzji do obrotu dla strony decyduje data jej odbioru przez stronę postępowania. Doręczenie jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Na przykład od daty doręczenia rozpoczynają bieg niektóre terminy dokonania czynności proceduralnych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu decyzją administracyjną jest skuteczne od chwili jej doręczenia. Instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania (np. decyzje, postanowienia) albo uczestniczenie w tych czynnościach (wezwania, zawiadomienia); por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 1989 r., IV SA 455/89, PiŻ 1990, nr 2, s. 15, w którym stwierdzono, że: "1. W postępowaniu administracyjnym ogólnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 39 K.p.a., LEX) Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone również w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w postanowieniu NSA z 30 sierpnia 2011 roku, I OZ 599/11: " Skutki materialne i procesowe decyzji (orzeczenia) są wywoływane poprzez fakt jej doręczenia za pokwitowaniem, a nie zapoznania się przez adresata z treścią orzeczenia. Przepisy K.p.a. w sposób wyraźny posługują się tylko terminem "doręczenie", nie przypisują zaś żadnych skutków normatywnych faktowi zapoznania się z treścią pisma". Podobne stanowisko wyraził WSA w Rzeszowie w wyroku z 12 października 2014. II SA/Rz 375/11: "Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej poprzez zakomunikowanie jej stronie w trybie prawnym, to tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji". Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie. 6. Skutkiem uznania, że decyzja nie została doręczona w dacie 16 października 2013 r., tylko w dniu 24 października 2013 r., jest też stwierdzenie niedopuszczalności złożenia odwołania, jako złożonego przedwcześnie, zanim nastąpiło doręczenie decyzji i przed rozpoczęciem biegu terminu na złożenie odwołania. Potwierdzenie prawidłowości działania organu w tym zakresie znaleźć można w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09, w którym wskazano, że "W sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy/zażaleniowy winien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Stosownie do treści art. 141 § 2 K.p.a. zażalenie może być wniesione w ściśle określonym terminie, który zaczyna biec od daty doręczenia postanowienia (art. 110 w zw. z art. 144 K.p.a.). Wobec tego merytoryczne rozpoznanie przedwcześnie złożonego zażalenia stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2137/12: "Uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. W związku z tym strona nie musi czekać do następnego dnia po otrzymaniu (doręczeniu jej) rozstrzygnięcia, by złożyć przysługujący jej środek zaskarżenia. Uchybienie terminowi do zaskarżenia rozstrzygnięcia należy rozumieć jako zaskarżenie go po upływie terminu podobnie jak zaskarżenie rozstrzygnięcia przed otrzymaniem rozstrzygnięcia należy rozumieć jako zaskarżenie przedwczesne, gdyż w drugim przypadku organ nie uzewnętrznił jeszcze swojej woli prawnie skutecznym doręczeniem rozstrzygnięcia stronie". 7. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ przepisów: art. 7, art. 8, art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budzenia zaufania do organu, a także w sposób przewlekły, należy zauważyć, iż Pani Y została poinformowana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, iż termin rozpatrzenia odwołania zostanie wydłużony i z uwagi na skomplikowany i precedensowy charakter sprawy było to uzasadnione. Odnośnie zarzutu Skarżącej: " (...) organ I instancji wydał w istocie jedną decyzję w kilku egzemplarzach. Na decyzji z dnia [...] października 2013 r. w "nagłówku" wskazana jest moja osoba, nie zaś osoba X. W pouczeniu brak jest indywidualizacji co do adresata pouczenia. Ponadto w piśmie przewodnim dołączonym do decyzji doręczonej X [...]OW NFZ stwierdza, że: ,, (...) w załączeniu przesyła Decyzję Dyrektora nr [...] z dnia [...].10.2013 r. wydaną dla Pani Y. W ocenie Sądu z całości okoliczności sprawy, treści decyzji, załączonych do nich pism przewodnich, zaadresowanych kopert, poświadczeń odbioru wynika ewidentnie sposób rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie jednej decyzji w dwóch egzemplarzach, z tym, że jeden egzemplarz decyzji był skierowany do X, a drugi do Y. Powyższe nie powinno więc budzić wątpliwości stron. Samo pouczenie również wskazuje, że odwołanie wnosi się w 7 dni od otrzymania decyzji za pośrednictwem Dyrektora [...] OW NFZ i jest ono prawidłowe. W ocenie Sądu zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie mogły odnieść skutku. Zdaniem Sądu, organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była logiczna i zgodna z przepisami prawa i doświadczeniem życiowym. Inna ocena dowodów w sprawie przez stronę skarżącą nie przesądza, że oceny organów są błędne. 8. Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.