VI SA/Wa 1745/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich działającego w imieniu Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2007 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwanej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. G. w rejonie ul. Ż., pod nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, na okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. Do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w sprawie zostanie wydana decyzja odmowna na zajęcie ww. terenu. Wskazał, że zgodnie z art. 10 k.p.a. skarżąca może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana u.d.p.), art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) przy ul. G. w rejonie ul. Ż. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Organ powołał się na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., który to wzrost w W. wynosi 6-7 % rocznie. Wskazał też na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia dołączonego do akt sprawy, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Organ powołał się także na opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, z której wynika, m.in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy, powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków. Organ przytoczył też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04, w którym wyrażony jest pogląd, iż "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. niepowoduje zagrożenia w ruchu drogowym". Organ zwrócił uwagę, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zaznaczył, iż reklama znajduje się w odległości 16 metrów od znaku drogowego D-15, zaś zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów odległość ta nie powinna być mniejsza niż 40 metrów. Organ podniósł, że reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p., który to przepis dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 p.1 u.d.p.). Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO). Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzuciła naruszenie m. in. art. 6, art. 77 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi i w szczególnie uzasadnionych wypadkach, a organ zawsze działa w granicach swobodnego uznania tzn. może wydać zezwolenie, ale nie musi. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika wyraźny zakaz czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać reklamy. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamy nie uzasadnia odstępstwa od zakazu umieszczania w pasie drogowym urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego, bowiem zarządca drogi nie jest zobowiązany wykazać wnioskodawczyni, że reklama zagraża bezpieczeństwu. To zainteresowana powinna wykazać, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo. Skarżąca została powiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem postępowania pismem z dnia [...] maja 2007 r. Gdy chodzi o zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. organ wskazał, że zezwolenie jest wydawane na określony czas, po którego upływie traci moc i wniosek o zezwolenie na dalszy okres jest rozpoznawany od nowa, bez automatyzmu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję SKO w W. wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci: 1. artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rejonie ul. Ż. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. artykułu 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący [...] w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W. 3. oraz art. 11, art. 8 w zw. z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 roku oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2007 roku wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Ustosunkowując się kolejno do zarzutów skargi Sąd zważył co następuje. Nie jest zasadny zarzut niezastosowania w tej sprawie art. 38 u.d.p. Nie jest bowiem trafny pogląd skarżącej, że w przypadku, gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było ograniczone terminem, kolejne wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są już tylko rodzajem kontynuacji zezwolenia wydanego po raz pierwszy, a co do zasady, reklama raz umieszczona staje się "obiektem już istniejącym w pasie drogowym", który może pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie Sądu art. 38 u.d.p. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy "pas drogowy przyszedł do istniejącego obiektu" tzn. obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania, lub przepisów o szerokości pasa drogowego. Z woli ustawodawcy mocą art. 38 u.d.p. te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia, ani ponosić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007r. I OSK 1151/06. Odmienna jest sytuacja, gdy to "obiekt przychodzi do pasa drogowego". Taka jest sytuacja w sprawie niniejszej. Po zakończeniu terminowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca ponownie wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Gdyby jej sytuacja mieściła się w hipotezie art. 38 u.d.p. żadne wnioski, zezwolenia i opłaty nie byłyby potrzebne, bowiem z woli ustawodawcy urządzenia istniejące, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnienia w ruchu - mogą pozostać. Nie ulega wątpliwości, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym /pierwsze czy też ponowne/ dotyczy zupełnie odmiennej sytuacji, kiedy po raz kolejny wnioskodawca chce na kolejny okres zająć pas drogowy za zezwoleniem i opłatą. Zwrócić należy uwagę, że jak wynika z powiązania art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego /Dz.U. Nr 140 z 2004r. poz. 1481/ wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 udp, - wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami zezwolenie jest zawsze udzielane na określony czas, a z jego długością wiąże się wysokość opłaty. Po upływie okresu zezwolenia wnioskodawca, jeśli chce utrzymać nadal obiekt w pasie drogowym, musi ubiegać się o nowe zezwolenie i spełnić wszystkie warunki do jego uzyskania. Zarządca drogi ponownie ocenia, czy nadal może się godzić na umieszczenie obiektu w pasie drogowym. W sprawie niniejszej w związku z upływem okresu objętego zezwoleniem, wnioskodawczyni, aby nadal umieszczać reklamę w pasie drogowym wystąpiła o nowe zezwolenie na nowy okres czasu. Do udzielenia tego zezwolenia znajdowały więc zastosowanie reguły zawarte w art. 39 u.d.p., a w szczególności zasada ogólna z ust.1, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu, oraz zasada z ust. 3 że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi. To te przepisy powinny znaleźć zastosowanie do wniosku skarżącej i te przepisy zostały powołane jako podstawa prawna decyzji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest więc trafny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Przede wszystkim podkreślić należy, że to wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 3 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 u.d.p. - 8m, jest podyktowane szczególnymi względami. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła nieczytelną kopię podkładu geodezyjnego z nieczytelną pieczęcią dotyczącą opinii komunikacyjnej i mimo informacji z dnia [...] maja 2007 r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Skarżąca stawia też zarzuty znajdującej się w aktach opinii inż. [...], do której organ odwoływał się w decyzji. Biegłym jest osoba fizyczna powołana do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na swą wiedzę fachową /por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck s. 403/. Biegły jest pomocnikiem organu w ustalaniu lub ocenie stanu faktycznego. W sprawie niniejszej inż. [...] z Pracowni [...] przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sporządzony przez niego materiał zawierający spostrzeżenia natury ogólnej na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, organ włączał do materiału dowodowego wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego przez reklamy i podpierał nim swoje stanowisko, co do niebezpieczeństwa związanego z umieszczaniem reklam w pasie drogowym. Nie stanowi naruszenia zasad postępowania, że materiał ten włączył również do sprawy niniejszej. Organ nie jest związany opinią biegłego i nie jest skrępowany tą opinią. Ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Opinia biegłego jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona może polemizować z tą opinią, prezentować pogląd odmienny i wskazywać na jej braki. Tak też czyniła w sprawie niniejszej już w odwołaniu. Organ odwoławczy mógł więc rozważyć racje strony i głębię argumentacji biegłego. Zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych i niepopartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść opinii nie wpływa na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Należy też mieć na względzie, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu, równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii inż. [...] oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. Jak wskazano wyżej, strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.