VI SA/Wa 1751/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (dalej także jako "Komisja II stopnia"), na podstawie art. 78 h ust. 12 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r., nr 149, poz. 1188 ze zm. dalej jako "Prawo o adwokaturze") w związku z art. 105 § 2, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. L. o umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji II stopnia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego umorzyła postępowanie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Komisja II instancji podała, że J. L. w dniu [...] listopada 2011 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisja II stopnia z dnia [...] października 2011 r. utrzymującej w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego przy Ministrze Sprawiedliwości z/s w [...] stwierdzającą, że J. L. uzyskała negatywny wynik z egzaminu adwokackiego. Jednocześnie, jak organ podkreślił, strona złożyła też na powołaną uchwałę z dnia [...] października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który początkowo postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie postanowieniem z dnia 16 marca 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 zawiesił, a następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. zawieszone postępowanie podjął. Przy czym w dniu [...] marca 2012 r., jak następnie Komisja II stopnia wskazała, strona wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanej uchwały oraz wycofała złożony w tym zakresie wniosek. Uznając, że zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 2 K.p.a. Komisja II stopnia postanowiła umorzyć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej uchwały z dnia [...] października 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Komisji II stopnia z dnia [...] lipca 2012 r. J. L. zwana dalej "skarżącą" zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj.: 1. naruszenie art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały podczas gdy właściwym w sprawie organem jest Minister Sprawiedliwości, co skutkuje jej nieważnością zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.; 2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że RP jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, co oznacza wg tej zasady, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy, a co wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne polegające na wydaniu uchwały przez organ, który jest nieuprawniony do wszczynania i podejmowania postępowania w trybie nadzoru w przedmiocie nieważności swojej własnej uchwały, w tym samym składzie osobowym, który wydał zaskarżoną uchwałę; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie nadzoru w składzie osobowym tym samym, który wydał uchwałę będącą przedmiotem wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności z mocy prawa; • naruszenie art. 8 K.p.a. co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez: 1) niedopełnianie przez Komisję II stopnia terminów wynikających z przepisów K.p.a., wyrażających się brakiem powiadomienia skarżącej po upływie dwumiesięcznego terminu o niemożności załatwienia sprawy i wskazania przewidywanej daty jej rozpoznania, 2) nieprzekazanie przez Komisję II stopnia wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania w trybie art. 156 § 1 K.p.a. do właściwego organu , tj. do Ministra Sprawiedliwości pomimo faktu , że wniosek ów nie był adresowany do tej Komisji, ani za jej pośrednictwem, a bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości; • poświadczenie nieprawdy przez Komisję II stopnia w toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie sygn.. akt VI SA/Wa 2440/11 polegającej na poświadczeniu, że Minister Sprawiedliwości wszczął postępowanie w trybie nadzoru w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2012 roku nr [...] oraz daty wszczęcia tego postępowania, podczas gdy Komisja II stopnia nigdy nie przekazała wniosku skarżącej o wszczęcie tego postępowania Ministrowi Sprawiedliwości, pomimo adresowania jej bezpośrednio do Ministra. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2. wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i poinformowanie Ministra Sprawiedliwości RP o uchybieniach uczestnika postępowania; 3. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w terminie 14 -18 czerwca 2011 roku przystąpiła do egzaminu adwokackiego przed Komisją Egzaminacyjną przy Ministrze Sprawiedliwości w [...], która w swojej uchwale z dnia [...] lipca 2011 roku nr [...] stwierdziła, że skarżąca nie uzyskała oceny pozytywnej z egzaminu adwokackiego. Na skutek wniesienia odwołania od uchwały z dnia [...] lipca 2011, Komisja II stopnia uchwałą z dnia [...] października 2011 r. utrzymała ją w mocy. Zdaniem skarżącej uchwała Komisji z dnia [...] października 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bez odręcznego podpisu członka Komisji biorącego udział w głosowaniu, pomimo złożenia go w protokole posiedzenia oraz z szeregiem innych naruszeń, które stanowią treść zarzutów wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi w toczącej się sprawie pod sygn. akt VISA/Wa 2440/11. Jednocześnie jak dalej skarżąca wywodziła wobec faktu tak ewidentnej przesłanki nieważności uchwały z mocy prawa skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru w celu stwierdzenia nieważności uchwały Komisji II stopnia z dnia [...] października 2011 r., a jego zakończenia w trybie i terminie określonym w K.p.a. stanowiłoby, jak dalej pokreśliła, podstawę do cofnięcia wywiedzionej przez nią skargi do tut. Sądu. Ponadto wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2011 r., stosownie do treści art. 157 § 1 K.p.a. zaadresowała bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości, bez pośrednictwa jakiegokolwiek innego organu, a który to wniosek został doręczony do Kancelarii Głównej Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] listopada 2011 r. Następnie skarżąca podkreśliła, że do wyznaczonej na dzień 16 marca 2012 r. rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z jej skargi na uchwałę Komisji II stopnia – skarżąca pomimo upływu trzech i pół miesiąca od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru w celu stwierdzenia nieważności uchwały z mocy prawa nie otrzymała żadnej korespondencji, ani też postanowienia w przedmiocie niezałatwienia sprawy w dwumiesięcznym terminie ustawowym oraz wskazania daty jej załatwienia. W tym stanie rzeczy, a także mając na względzie zawieszenie przez Sąd postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 wobec toczącego się postępowania w trybie nadzoru skarżąca, jak dalej podkreśliła uznała, że sprawę winien rozstrzygnąć niezawisły sąd i pismem z dnia [...] marca 2012 roku, adresowanym bezpośrednio do Ministra Sprawiedliwości, które wpłynęło do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] marca 2012 roku wniosła o umorzenie postępowania wszczętego w trybie nadzoru i cofnęła złożony w tym zakresie wniosek. Jednocześnie pismem z dnia [...] marca 2012 roku wniosła do sądu orzekającego o uchylenie postanowienia z dnia [...] marca 2012 roku załączając przy tym pismo kierowane do Ministra Sprawiedliwości i dowód jego nadania. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała Komisji II stopnia z dnia [...] lipca 2012 roku umarzająca postępowanie wszczęte w trybie nadzoru jest nieważna z uwagi na wydanie jej przez organ nieuprawniony. Powołując się na przepis art. 78 h pkt 2 Prawa o adwokaturze, art. 34 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, a także art. 17 pkt 3 K.p.a. skarżąca stwierdziła, że organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji II stopnia jest Minister Sprawiedliwości. Podkreśliła, że twierdzenie to znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zarzuciła także, że nie sposób uznać, by postępowanie w sprawie nieważności zostało wszczęte, skoro nigdy nie zostało doręczone do kancelarii Wydziału Skarg i Wniosków Ministerstwa Sprawiedliwości, a nadto Komisja II stopnia wbrew treści art. 65 § 1 K.p.a., pomimo że nie była adresatem wniosku nie przekazała jej właściwemu organowi. Podkreśliła także, że niezależnie od treści zawartej powyżej, Komisja II stopnia, wbrew treści art. 35 i 36 K.p.a. przez okres 4 miesięcy nie dokonała żadnej czynności i nie powiadomiła skarżącej o niezałatwieniu sprawy. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że sposób procedowania Komisji II stopnia uznać należy za wysoce naganny, który zdecydowanie stoi w sprzeczności do treści art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Komisji Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu adwokackiego z dnia [...] lipca 2012 r. wydana na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały tej Komisji z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Natomiast istotą problemu w niniejszej sprawie jest kwestia właściwości Komisji II stopnia do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez tę Komisję. Zdaniem skarżącej właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wydanej przez Komisję II stopnia jest - ze względu na treść przepisu art. 157 § 1 K.p.a. - Minister Sprawiedliwości jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji II stopnia. Dodatkowo jej zdaniem w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania nadzorczego, a to wobec nieprzekazania jej wniosku o wszczęcie tego postępowania, wbrew określonemu w nim adresatowi - Ministrowi Sprawiedliwości. Bezsporne jest natomiast, że skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Komisji II stopnia z dnia [...] października 2011 r. i jednocześnie cofnęła wniosek o wszczęcie rzeczonego postępowania, jak bowiem w nim wywodziła wobec bezczynności w przedmiocie jego rozpoznania, sprawę winien rozstrzygnąć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z treścią art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W świetle powyższego przepisu, a także biorąc pod uwagę fakt podjęcia zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem była uchwała objęta jednocześnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, organ czyniąc zadość żądaniu skarżącej umorzył postępowanie nadzwyczajne nie znajdując podstaw do uznania, że stoi to w kolizji z interesem społecznym. Jednocześnie w tym miejscu zauważyć należy, że nieprawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 odrzucona została skarga skarżącej na uchwałę Komisji II stopnia z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego z uwagi na brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu, który nie posiada statusu decyzji administracyjnej i który - pomimo doręczenia stronie skarżącej - nie wszedł do obrotu prawnego. Wracając do kwestii właściwości rzeczowej organu do stwierdzenia nieważności uchwały Komisji II stopnia podkreślić należy, że zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego określających właściwość organu pierwszej instancji w danej sprawie. Przeciwnie zdaniem NSA właściwość tę należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OW 32/11, a także z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10). Przypomnieć należy, że stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z przepisów art. 78 ust. 1 i 4 w zw. z art. 78f ust. 2 Prawa o adwokaturze wynika, że egzamin adwokacki przeprowadzają komisje egzaminacyjne do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego, powoływane przez Ministra Sprawiedliwości, w drodze zarządzenia, na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, które podejmują uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego. Natomiast stosownie do treści art. 78h ust. 1 Prawa o adwokaturze od uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały, o której mowa w art. 78f ust. 2. Przy czym w myśl art. 78h ust. 2 Prawa o adwokaturze Minister Sprawiedliwości powołuje, w drodze zarządzenia, komisję egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, w składzie 9 członków. Jednocześnie zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu do składu komisji odwoławczej kandydatów na członków wskazują: Minister Sprawiedliwości - 5 członków, spośród których wyznacza przewodniczącego oraz Naczelna Rada Adwokacka - 4 członków - spośród osób, których wiedza i doświadczenie dają rękojmię rzetelnego rozpoznania odwołań. Zgodnie z brzmieniem art. 78h ust. 1 w związku z art. 75g ust. 1 Prawa o adwokaturze członek komisji odwoławczej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, jeżeli zdający jest jego małżonkiem; osobą pozostającą z nim w stosunku pokrewieństwa albo powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, osobą pozostającą z nim we wspólnym pożyciu oraz osobą pozostającą wobec niego w stosunku osobistym innego rodzaju, który mógłby wywoływać wątpliwości co do bezstronności członka komisji. W myśl art. 78h ust. 2 Prawa o adwokaturze do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z treści powołanych przepisów wynika, że komisja egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do której zadań należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu adwokackiego jest podmiotem w stosunku do którego brak jest organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. Przeciwnie, ze wskazanych przepisów wprost wynika, że to właśnie ona jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnych do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego. Skoro zatem w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia brak jest organu wyższego stopnia to słusznie Komisja ta uznała się za właściwą po myśli art. 157 § 1 K.p.a do stwierdzenia nieważności własnej uchwały z dnia [...] października 2011 r. i pomimo skierowania przez skarżącą wniosku do Ministra Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] października 2011 r.– zasadnie wniosku tego do Ministra Sprawiedliwości nie przekazała, stosując się do przepisu art. 19 K.p.a. o przestrzeganiu z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącej odnośnie rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym w składzie osobowym tym samym, który wydał uchwałę objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności na wstępie zauważyć należy, że powoływane przez skarżącą orzecznictwo, w tym w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 57/07 dotyczy wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa sprawa dotyczy natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu kolegialnego. Przyjmując, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (por. wyrok WSA z 9 lipca 2007 r. w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515) jednocześnie zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 78h ust. 10 Prawa o adwokaturze Komisja II stopnia podejmuje uchwały większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę brak jest możliwości takiego ukształtowania osobowego składu Komisji II stopnia orzekającej w postępowaniu nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w niej członkowie składu orzekającego wydającego rozstrzygnięcie, w stosunku do którego toczy się następnie postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Dodatkowo, zdaniem Sądu argumentację tę wspiera zacytowany wyżej przepis art. 78h ust. 1 w związku z art. 75g ust. 1 Prawa o adwokaturze dotyczący wyłączenia członka komisji odwoławczej. Skoro zatem kwestię wyłączenia członka komisji odwoławczej reguluje Prawo o adwokaturze, a przepisy K.p.a. znajdują jedynie odpowiednie zastosowanie przed tą Komisją to zasadne jest przyjęcie, że przepis art. 24 K.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika od udziału w sprawie nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed Komisją II stopnia. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu odnośnie poświadczenia nieprawdy przez Komisję II stopnia w postępowaniu w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 zważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podniesiony zarzut dotyczący sprawy prowadzonej pod sygn. akt VI SA/Wa 2440/11 wykracza poza granice przedmiotowej sprawy i jako taki nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Uznając zatem zarzuty skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, jednocześnie zauważyć należy, że argumentacja skargi nie zmienia zasadniczego faktu, że skarżąca cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji II stopnia z dnia [...] października 2011 r. i wniosła o umorzenie postępowania w tym przedmiocie, a organ zgodnie z jej wnioskiem umorzył rzeczone postępowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.