VI SA/Wa 1762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 i art. 98 § 1 oraz art. 101 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana B. K. (dalej Strona, Skarżący) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lutego 2013 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Do wydania postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K., zostało wszczęte z urzędu [...] października 2012 r. Podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania był fakt uzyskania przez Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w K. odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego K. w K. Wydział III Karny, sygn. akt [...] z [...] lutego 2012 r., na mocy którego Strona została skazana za popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. W dniu [...] października 2012 r. Strona wniosła o wstrzymanie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania kasacyjnego. Postępowanie w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia Panu B. K. zostało zakończone decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] października 2012 r., cofającą przedmiotową licencję. Od wymienionej decyzji Strona wniosła odwołanie, w wyniku którego decyzją z [...] grudnia 2012 r., Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzje I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Korzystając, z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., [...] lutego 2013 r., Strona wniosła o niewydawanie decyzji orzekającej o cofnięciu licencji z uwagi na wniosek o wznowienie, jaki złożył w jej imieniu adwokat Z. Z., [...] lutego 2013 r. w Sądzie Apelacyjnym Wydział II Karny w K., a który to przedłożyła do akt sprawy. Pismo to stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...], który został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu powołując się na art. 98 § 1 k.p.a., wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony, zatem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Strony o jego zawieszenie. Wyjaśniając podstawy zawieszenia wynikające z przepisu art. 97 § 1 k.p.a., podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniała żadna z wymienionych przesłanek. Ponadto z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy dana kwestia nie była jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii. Zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego, a nie stanowiące podstawę jego wszczęcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto uznał, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania karnego i uchylenie wydanych wyroków nie przesądza jeszcze o niewinności strony i w dalszym ciągu ciąży na niej wyrok Sądu Okręgowego w K. Postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Skarżący, zgodnie z dyspozycją pouczenia, pismem z [...] marca 2013 r., złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 97 pkt.4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, a więc obligatoryjnie w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub Sąd. Postanowieniem powołanym na wstępie, Komendant Główny Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania zarówno fakultatywnej jak i obligatoryjnej instytucji zawieszenia postępowania, a przesłanka bezwzględnego uwzględnienia słusznego interesu strony nie została zawarta przez ustawodawcę w kodeksowej regulacji instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Dodatkowo organ wyjaśnił kwestię zagadnienia wstępnego, który stanowi taki problem prawny, który uniemożliwia zastosowanie norm prawa materialnego, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej, dopóki inny organ lub sąd problemu tego nie rozwiąże. Zatem wniosek o wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania karnego w sprawie nie wypełnia przesłanek zawartych w pkt. 4. Wyrok skazujący w prawomocnie zakończonym postępowaniu karnym funkcjonuje w obrocie prawnym, co oznacza, iż wywołuje on przewidziane prawem skutki, zatem nie stanowi w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego zagadnienia wstępnego. Organ pouczył Stronę o możliwości zaskarżenia niniejszego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia. Pismem z [...] maja 2013 r., Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji, wnosząc jej uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że złożył wniosek do Prokuratora Generalnego o dokonanie analizy jego sprawy, zatem zasadnym jest zawieszenie niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do argumentacji Strony wyjaśnił, że prośba o interwencję w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem skazującym do Prokuratora Generalnego, nie stanowi kwestii wstępnej w rozumieniu w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zachodzi bowiem stosunek zależności pomiędzy udzieleniem przez powyższy organ odpowiedzi na pismo Skarżącego, a toczącym się postępowaniem w przedmiocie cofnięcia licencji. W niniejszej sprawie nie zachodzi również żadna inna okoliczność uzasadniająca obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Brak również możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. albowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w konsekwencji czego powyższa regulacja nie mogła w sprawie znaleźć zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Należy jednocześnie podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Badając niniejszą sprawę pod kątem legalności zaskarżonego postanowienia, należy wyjść od analizy przepisów art. 141 § 1 oraz art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 k.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. Komendanta Głównego Policji, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lutego 2013 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, prowadzonego wobec Skarżącego, zostało wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Brak podstawy prawnej stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 przesłankę stwierdzenia nieważności w tym przypadku postanowienia. Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., dokonanej 11 kwietnia 2011 r., którą nadano temu przepisowi obecne, przytoczone powyżej, brzmienie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2013 w sprawie II OSK 2296/12 stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12 dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.". Podkreślenia wymaga, że skutkiem procesowym niniejszego wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia, jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia z [...] lutego 2013 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...], które jednak zawiera błędne pouczenie wymagające sprostowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych , orzekł jak w sentencji wyroku.