VI SA/Wa 1779/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania G. B. (skarżącej) od decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: WOW NFZ), na mocy której uznano skarżącą za: - objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. - nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Prezesa NFZ została wydana w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.). Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W marcu 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) II Oddział w P. wystąpił do WOW NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wspólników P. H. A. Spółka Jawna i wydanie decyzji w sprawie skarżącej na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach. ZUS wskazał, iż w Kompleksowym Systemie Informatycznym stwierdzono brak zgłoszenia skarżącej do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] maja 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz w okresie od [...] lipca 2008 r. do nadal. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor WOW NFZ stwierdził, że skarżąca była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. oraz od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] sierpnia 2009 r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Prezes NFZ, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor WOW NFZ uznał wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej za faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu. W ocenie Prezesa NFZ, przyjęte przez organ rozstrzygnięcie nie zostało oparte na jakichkolwiek ustaleniach, które potwierdzałyby faktyczne prowadzenie działalności przez skarżącą na podstawie indywidualnego wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor WOW NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznał skarżącą za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. (pkt a) oraz nie objętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. (pkt b) W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na względzie normy prawne obowiązujące w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 20 września 2008 r., ubezpieczeniem zdrowotnym były objęte osoby, które spełniały warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, tzn. posiadały stosowne pozwolenia (jeżeli były wymagane) oraz faktycznie prowadziły działalność gospodarczą. Bez znaczenia dla objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, zdaniem organu, było to, czy dana osoba posiadała również inny tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Organ podkreślił, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (bądź figurowanie jako wspólnik spółki w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego) powodowało powstanie domniemania, że w okresie figurowania w ewidencji działalności gospodarczej działalność faktycznie była prowadzona, co oznaczało, że wykazanie usprawiedliwionych przerw w prowadzeniu działalności spoczywało na osobie ubezpieczonej. Z kolei w stanie prawnym obowiązującym po dniu 20 września 2008 r. tylko osoby, których działalność gospodarcza była zawieszona, co ujawniono w stosownym rejestrze przedsiębiorców, nie były objęte ubezpieczeniem zdrowotnym. Dyrektor NFZ zgodził się ze stanowiskiem Prezesa NFZ, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej ubezpieczonej powinien zostać wykreślony z dniem [...] stycznia 2003 r., jak również uznał, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. W zakresie punktu b) decyzji organ stwierdził, że skarżąca nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., co wynika z faktu, że działalność gospodarcza w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 20 września 2008 r., tj. w dniu [...] lipca 2008 r., została przez wspólników spółki faktycznie zawieszona, a więc nowe przepisy wymagające zawieszenia działalności gospodarczej nie miały dla niej zastosowania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie zawarte w pkt a), wnosząc w tym zakresie o zmianę decyzji przez stwierdzenie, że w tym okresie nie podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu ewentualnie o uchylenie ww. pkt i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ wspomnianą na wstępie decyzją uchylił zaskarżona decyzję Dyrektora NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezes NFZ zgodził się z ustaleniami organu I instancji zawartymi w pkt a), tj. uznania skarżącą za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. Prezes NFZ odnosząc się do ustaleń Dyrektora NFZ zawartych w pkt b) podał, że: - w okresie podanym przez ZUS tzn. od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. skarżącą figurowała jak wspólnik P. H. A. Spółka Jawna W. G. i Wspólnicy w K.; - spółka została wpisana do KRS dnia [...] stycznia 2002 r.; - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Sądu Rejonowego w P. została wpisana informacja o zawieszeniu działalności gospodarczej z dniem [...] marca 2009 r. ww. spółki; - z decyzji ZUS w P. z dnia [...] maja 2009 r. wynika, że wspólnicy spółki jako płatnicy składek posiadają w Kompleksowym Systemie Informatycznym indywidualne konta; - z dniem [...] lipca 2008 r. spółka zgłosiła do ZUS zaprzestanie prowadzenia działalności przekazując do ZUS wyrejestrowania wspólników z ubezpieczenia (ZUS ZWUA) oraz wyrejestrowania jako płatników składek (ZUS ZWPA); Urząd Skarbowy pismem ze stycznia 2009 r. wskazał, że skarżąca figuruje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą jako wspólnik spółki w okresie od [...] grudnia 1990 r. do nadal. Prezes NFZ stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę należy rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 139 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uchylenia i przekazania do ponownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora NFZ w zakresie określonym w pkt b – uznania skarżącej za nieobjętą obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. oraz o uchylenie decyzji w pozostałej części. Zdaniem skarżącej, uchylenie przez Prezesa NFZ decyzji w zakresie korzystnym dla niej, oznacza naruszenie zakazu reformationis in peius. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ustaleń w sposób uzasadniający uchylenie decyzji, nie wskazał braków w postępowaniu dowodowym, tak więc nie uzasadnił stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Strona podała, że organ nie odniósł się do art. 10a pkt 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na którym oparła odwołanie, jak również nie odniósł się do twierdzenia, że wskutek decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Zgromadzenie Wspólników Spółki Jawnej A. W. G. i wspólnicy, postanowiło z dniem [...] lipca 2010 r. rozwiązać spółkę. Zdaniem skarżącej, organ błędnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż możliwość czysto kasacyjnego załatwienia sprawy traktowana jest przez Kodeks jako wyjątkowa, a organ odwoławczy powinien wydać powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne. Skarżąca zaznaczyła, że Prezes NFZ wcześniej już wydawał decyzje kasacyjną w niniejszej sprawie, jak również w sprawie pozostałych wspólników spółki jawnej. Nadto organ naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wynikającą z art. 8 K.p.a. – postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od [...] września 2007 r. Skarżąca zaznaczyła, że ustawodawca dał stronie możliwość odwołania się od decyzji w całości, jak również w części, czyli umożliwił dokonanie swobodnej oceny, którą to część decyzji uważa za korzystną dla siebie, a którą za niekorzystną. Wobec powyższego skarżąca nie wnosiła o uchylenie decyzji w części dotyczącej nieobjęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 139 K.p.a. organ wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 2 K.p.a, a zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Wyrokiem z 15 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 591/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie rozstrzyga sprawy merytorycznie co oznacza, że do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 K.p.a. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 39/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy winien podjąć możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie rozpatrzył ich. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca nie domagała się uchylenia decyzji w części dotyczącej nieobjęcia jej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r., zatem istotnym jest odniesienie się do wywodów związanych z zasadnością przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 185 § 2 p.p.s.a. w razie przekazania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy do ponownego rozpoznania sąd rozpoznaje sprawę w innym składzie. Zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się (por w szczególności wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. II GSK 40/12), iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo, a także Komentarz J .P. Tarno). W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca, a więc nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż sąd I instancji w przypadku wniesienia skargi na decyzję kasacyjną nie może uchylić się od obowiązku oceny czy decyzja taka nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., tym bardziej gdy strona skarżąca kwestionuje wydanie decyzji kasacyjnej. Brak oceny zaskarżonej decyzji co do zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. oznacza, że sprawa ze skargi skarżącej została rozpoznania wadliwie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Stosownie do art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy". Można zatem przyjąć, iż zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od powyższej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.. Przepis art. 138 § 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji była zatem (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być więc rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 K.p.a., prowadziło do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w art. 137 K.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Prowadziło to do dalszego wniosku, że określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 K.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji przyjmowano, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany był pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji stanowiło wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie omawianej normy prawnej uzasadnione było tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego ( np. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 430/99, niepubl.). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129, wyrok NSA z 6 września 2001 r., wyrok NSA II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). Przyjąć należy, że organ odwoławczy mógł (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ale wręcz przytoczył ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie zgadzając się z ustaleniami organu I instancji skutkującymi rozstrzygnięciem zawartym w pkt a) zaskarżonej decyzji tj. uznania G. B. za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. stwierdzając jednocześnie, iż organ I instancji winien ponownie rozstrzygnąć obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego w/w za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r., jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą w formie spółki jawnej (punkt b decyzji organu I instancji). Należy zauważyć, iż w zakresie punktu b) rozstrzygnięcia dyrektora WOW NFZ skarżąca nie wniosła odwołania, a zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do orzekania w postępowaniu odwoławczym. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie punktu a) decyzji kwestionowanego przez odwołującą się, to uznać należy, iż Prezes NFZ nie napotkał w postępowaniu odwoławczym na ustawowe przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Reasumując powyższe zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną mając na uwadze, że w tej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od marca 2009 r., a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi oraz okoliczność, iż skarżąca w okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. nie była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego i w tym zakresie nie zaskarżyła decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.