VI SA/Wa 1779/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi "P." Sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P." Sp. j. z siedzibą w L. kwotę 450 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") zaskarżoną decyzją utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD") z [...] maja 2018 r., którą nałożono na P. z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych. Podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i pkt 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260), dalej "p.r.d.", a także art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222), dalej "u.d.p." i § 3 ust. 1 pkt 10 oraz § 5 ust 1 pkt 6 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.). Sprawa przedstawia sie następująco. W kwietniu 2018 r., w miejscowości L. na ul. [...] (droga powiatowa), zatrzymano do kontroli trzyosiowy samochód ciężarowy o nr rej. [...] (dalej "skontrolowany pojazd"), którym kierował A. Z. (dalej "Kierowca"). Skontrolowanym pojazdem wykonywany był krajowy przejazd drogowy z miejscowości L. do miejscowości O., z ładunkiem piasku (ładunek sypki, podzielny), w imieniu Skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, zapisy którego dowodzą, że: 1. skontrolowany pojazd zważono przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które legitymowały się świadectwami legalizacji ponownej - dokumenty te okazano Kierowcy przed dokonaniem ważenia, który został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów; 2. w wyniku pomiaru skontrolowanego pojazdu wagami SAW 10C stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm: a. nacisk na podwójnej jego osi napędowej wynosił 23,6 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w górę, dało przekroczenie o 4,6 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,21%; b. rzeczywista masa całkowita wynosiła 29,9 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w górę, dało przekroczenie o 4,4 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,6%. Skarżąca, jako podmiot wykonujący skontrolowany przejazd, nie posiadała zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tym stanie rzeczy WITD wszczął wobec Skarżącej postępowanie administracyjne, wynikiem którego nałożył na nią karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych. Wskazał, że kara została wymierzona za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii VII, gdy naciski jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II - art. 140ab ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Organ wyjaśnił przy tym, że w przypadku poruszania się po drodze powiatowej o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 8 t pojazdem o nacisku na oś napędową powyżej 8 t, lecz mniejszym niż 11,5 t lub o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od wartości dopuszczalnych, przewoźnik powinien uzyskać zezwolenie kategorii I. Z uwagi, że rzeczywista masa całkowita skontrolowanego pojazdu została przekroczona o 19,6%, a dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej przewidzianych dla dróg publicznych wynoszący 18 t został przekroczony o 5,6 t, czyli o 31,1%, wówczas podczas kontroli powinno zostać okazane zezwolenie kategorii VII. W niniejszej sprawie skontrolowanym pojazdem przewożono ładunek podzielny, który to pojazd przekraczał dwa dopuszczalne parametry, a Skarżąca nie okazała zezwolenia kategorii VII. Skarżąca w prawidłowo złożonym odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji WITD, wyjaśniła, że nie jest profesjonalnym przewoźnikiem. Na potrzeby prowadzonej działalności posiada jednakże wagę. Podała, że wszystkie wywożone materiały są ważone na tej wadze i na tej podstawie wystawiane są dokumenty materiałowe. Wyjaśniła, że dniu kontroli dostarczała piasek do O., na drogę powiatową nr [...]. Zakwestionowała zeznania kierowcy, który, w jej ocenie, nie był obecny podczas ważenia. Zdaniem Skarżącej miejsce, gdzie dokonywano pomiarów, nie było oczyszczane przed ważeniem. Ponadto pojazd po powrocie na bazę był dwukrotnie ważony i na tą okoliczność sporządzona została dokumentacja fotograficzna oraz spisane protokoły. GITD na wstępie uzasadnienia skarżonej decyzji wyjaśnił czym jest pojazd nienormatywny (art. 2 pkt 35a p.r.d.) oraz wskazał, że ruch takiego pojazdu po drogach publicznych jest wyjątkiem, dozwolonym pod warunkiem uzyskania odpowiedniego zezwolenia i przestrzegania warunków takiego zezwolenia, przy jednoczesnym zakazie przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny (z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II). Podał przy tym, że za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, na podmiot wykonujący taki przejazd, nakłada się, w drodze decyzji administracyjnej, ściśle określoną karę pieniężną i decyzja taka ma charakter związany. Organ przypomniał, że w rozpoznawanym przypadku skontrolowany pojazd przekraczał dwie dopuszczalne wartości, tj. nacisk na podwójnej osi napędowej wynosił 23,6 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w górę, dało przekroczenie o 4,6 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,21%, a jego rzeczywista masa całkowita wynosiła 29,9 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w górę, dało przekroczenie o 4,4 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,6%. Ważenia dokonano przy zastosowaniu dwóch wag typu SAW 10C. Utrzymując w mocy decyzję WITD stwierdził, że ustalenia faktyczne sprawy, poczynione w oparciu o protokół kontroli oraz dokumenty w jej trakcie zgromadzone, dotyczące: podzielności przewożone ładunku sypkiego, strony tego postępowania, wymiarów wagowych skontrolowanego pojazdu oraz braku posiadania przez Skarżącą stosownego zezwolenia kategorii VII, są bezsporne. Wobec tego na Skarżącą, jako podmiot wykonującym skontrolowany przejazd, właściwie nałożono karę pieniężną, z jednoczesnym wyłączeniem zastosowania w niej art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., gdyż w sprawie nastąpiło przekroczenie dmc pojazdu, w sytuacji przewożenia nim ładunku sypkiego. GITD stwierdził także, że popełnienie zarzucanego Skarżącej naruszenia, tj. wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach, było okolicznością, na którą miała ona wpływ, a przy realizacji skontrolowanego przejazdu nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności z nim związanych. Skarżąca niezgadzjąc się z decyzją GITD, w terminie, zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podała, że skontrolowany pojazd – wbrew ustaleniom organów, był pojazdem normatywnym bowiem posiada własną, legalizowaną wagę służącą do pomiaru całkowitej masy pojazdów i każdy pojazd wyjeżdżający od niej z załadunkiem jest ważony. Oświadczyła, że w dniu kontroli skontrolowany pojazd po załadunku, przed opuszczeniem placu, został ważony i jego masa całkowita wynosiła 25,27 t, natomiast masa załadunku (piasku) - 12,75 t – było to zgodnie ze zleceniem. Ponieważ całkowita masa ww. pojazdu wskazana przez kontrolera podczas kontroli różniła się od jego masy stwierdzonej przy załadunku, został on zważony po raz drugi komisyjnie, bezpośrednio po kontroli. Wynikiem tego stwierdzono, że jego dmc wynosiło 25.260 kg, tara 12,520 kg, ładunek – piasek, 12.740 kg. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Na rozprawie, która odbyła się 13 grudnia 2018 r., Skarżąca zakwestionowała możliwość wyznaczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu z użyciem wag typu SAW 10C. Wobec tego pełnomocnik GITD wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. dwóch pism – pisa producenta wag SAW 10 oraz pisma GUM, które zobowiązał się złożyć do akt w ciągu 3 dni. Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, korzystanie z dróg publicznych regulowane jest przede wszystkim przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych. Zawarte w tych regulacjach normy, jako zasadę, przewidują poruszanie się po drogach publicznych wyłącznie pojazdów nienaruszających określonych dla nich nacisków osi, wymiarów lub masy całkowitej. Pojazdem nienormatywnym, zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicją, do której odsyła art. 4 pkt 25 u.d.p., jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Pojazdy naruszające przewidziane dla nich – również ze względu na rodzaj drogi – dopuszczalne wielkości tzw. pojazdy nienormatywne, mogą zostać dopuszczone do ruchu jedynie na mocy odpowiedniego zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 2 p.r.d. zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych, niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d.) lub niezgodnie z warunkami wydanego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, a decyzje w tej sprawie wydaje m.in. właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ Inspekcji Transportu Drogowego, co znajduje swoją podstawę prawną w art. 140aa ust. 1 i 2 p.r.d. Wysokość nałożonej kary pieniężnej określa zaś art. 140ab ust. 1, przy czym kara pieniężna za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach wynosi 15.000 złotych. Należy podkreślić, że wskazane przepisy art. 140aa ust. 1 oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., przyznając organom prawo nakładania sankcji administracyjnej, mają na celu kształtowanie pożądanego prawem zachowania przez wymuszenie respektowania określonych obowiązującymi przepisami obowiązków. Obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega na tym, że jest oderwany od konieczności stwierdzania winy, gdyż warunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się przez określony podmiot określonego deliktu administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej, w postaci kary pieniężnej, może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania. Postępowanie takie musi w sposób niewątpliwy, nieobciążony dowolnością lub niepożądanym uproszczeniem wykazać naruszenie konkretnej normy prawa materialnego sankcją zagrożonej, a więc wykazać istnienie stanu faktycznego tą sankcją zagrożonego (vide: H. Nowicki, Prawo administracyjne materialne, rozdz. XI Sankcja administracyjna [w:] System prawa administracyjnego, Tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C.H.Beck, 2. wydanie, Warszawa 2017). W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że ustalenia faktyczne poczynione w czasie kontroli - zwłaszcza kontroli drogowej, która ze swej istoty powoduje, że nie można jej powtórzyć, mają decydujące znaczenie dla prawidłowego, następczego zastosowania do niego właściwej sankcji. Ustalenia te to punkt wyjścia w sprawie administracyjnej, warunkujące w tym przypadku nałożenie lub nienałożenie na Skarżącą, jako podmiot kontrolowany, odpowiedniej kary pieniężnej na podstawie cytowanych wyżej przepisów. W rozpoznawanej sprawie, dokonane w wyniku kontroli drogowej ustalenie, że skontrolowany pojazd, którym Skarżąca wykonywała przejazd, był nienormatywny z uwagi na przekroczenie przez niego dwóch parametrów, w tym jego dopuszczalnej masy całkowitej o 4,4 t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 17,6% (ważenie wykonano wagami typu SAW 10C), legło u podstaw wszczęcia wobec niej postępowania administracyjnego i ostatecznego nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 15.000 złotych za brak zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Biorąc pod uwagę stanowisko Skarżącej kwestionujące wyniki ważenia Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał aby ważenie skontrolowanego pojazdu wagami typu SAW 10C, w oparciu o które ustalono jego nie normatywność w zakresie dmc, przeprowadzone zostało prawidłowo. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, że użyte wagi mogły zostać zastosowane do wyznaczenia dmc skontrolowanego pojazdu. Podkreślenia wymaga, że ustalenia pomiarów wagowych muszą mieć potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie może się ograniczyć wyłącznie do przedstawienia wyników ważenia i ich procentowego obliczenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt II GSK 2345/16, dostępny w CBOSA) i co Sąd w obecnym składzie orzekającym przyjmuje za własne, problem związany z ustaleniem nacisku osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą wag nieautomatycznych SAW 10C, jakie użyto w niniejszej sprawie podczas kontroli, nie polega na wykazaniu, do czego te wagi mogą być użyte, lecz w jaki sposób należy je użyć, aby wynik ważenia był prawdziwy (zgodny z rzeczywistością). Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp. nie rozstrzygają kwestii dotyczących sposobu ich użycia w tych celach. Nie dają podstaw do przyjęcia, że można je używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę na to, że ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki, dotyczącą tzw. masy addytywnej, zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 1891/15; dostępny w CBOSA). W aktach administracyjnych nie ma dokumentu, że wagi użyte w niniejszej sprawie podczas kontroli drogowej, w konfiguracji dwóch wag, do ustalenia rzeczywistej dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu Skarżącej, zostały użyte prawidłowo. Należy przy tym zauważyć, że Skarżąca w skardze oświadczyła, że przed wypuszczeniem skontrolowanego pojazdu na drogę publiczną został on zważony przy pomocy jej wagi (g. 7:00) i jego dmc wynosiła 25,27 t. Następnie kontrola drogowa wykazała (g. 8:40), że jego dmc wynosiło 29,9 t. Stąd Skarżąca ponownie zważyła pojazd (g. 13:30) i uzyskała wynik dmc 25.260 kg. Powyższe rozbieżności w dmc skontrolowanego pojazdu, w zestawieniu z brakiem w aktach dowodów na prawidłowość wykonanych w czasie kontroli ważeń i orzecznictwem sądów administracyjnych w kwestii używania wag typu SAW 10C dla ustalania dmc pojazdów, sprowadzające się do istoty sprawy, tj. czy skontrolowany pojazd przy przewozie pisaku – ładunku sypkiego, rzeczywiście przekroczył dmc, są kluczowe. Niezgodnie z prawem uzyskany wynik ważenia nie może bowiem stanowić dowodu nienormatywności pojazdu, a w konsekwencji być podstawą do zastosowania sankcji administracyjnej. Należy zauważyć, że kwestia sposobu pomiaru dmc podczas kontroli ma zasadnicze znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem w myśl art. 140aa ust. 4 p.r.d.: " Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Z akt sprawy wynika, że kontrolowanym pojazdem był przewożony ładunek sypki - piasek. W konsekwencji Sąd stwierdził, że GITD naruszył w sprawie art. 75 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż dokonał niepełnych ustaleń faktycznych, co z kolei spowodowało naruszenie podstaw prawnych nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, skoro ze sprawy w sposób niewątpliwy nie wynika, że skontrolowany pojazd wypełniał, zawartą w art. 2 pkt 35a p.r.d., definicję pojazdu nienormatywnego. GITD ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku i przeprowadzi stosowne postepowanie dowodowe celem ustalenia, że uzyskane w czasie kontroli drogowej pojazdu Skarżącej wyniki ważenia (wszystkie lub tylko część) były prawidłowe, uzyskane za pomocą do tego służących urządzeń, i dają tym samym podstawę do zastosowania w odniesieniu do Skarżącej odpowiedniej sankcji administracyjnej. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy GITD będzie mógł ocenić czy WITD prawidłowo nałożył na Skarżącą karę pieniężną i rozważyć jej ostateczną wysokość. Sąd mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję GITD. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, zasądzonych w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 450 złotych stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.