VI SA/Wa 1814/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. M. i S. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K., na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o świadczeniach, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. oddalił odwołanie wniesione przez P. L. N. R. "[...]" w T. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie – fizjoterapia ambulatoryjna. W odwołaniu od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, zarzucano naruszenie przepisów art. 154 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie przepisów zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, podnosząc zaniechanie rozpoznania przez komisję protestu wniesionego przez Przychodnię w związku z odrzuceniem oferty, aczkolwiek zdaniem Dyrektora MOW NFZ protest został przez komisję rozpatrzony. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor MOW NFZ wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że oferent w części VIII Ankiety na pytanie pkt. [...]. – czy zapewnia realizację zabiegów Kinezyterapii w odrębnym pomieszczeniu – udzielił odpowiedzi pozytywnej, tak jak na pytanie z pkt [...] – czy w przypadku realizacji zabiegów masażu, gabinet masażu stanowi odrębne pomieszczenie. W wyniku przeprowadzonej kontroli oferenta stwierdzono natomiast, że pomieszczenie wskazane w pytaniu [...] nie było wyodrębnione, co potwierdził oferent w oświadczeniu złożonym do protokółu kontroli, jak i gabinet do masażu (pytanie [...]) stanowił pomieszczenie wspólne z przeznaczonym do zabiegów światłoleczniczych. Oferent nie wskazał innych pomieszczeń spełniających warunki zawarte w ww. pytaniach. W związku z tymi ustaleniami oferta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy oświadczeniach. Od decyzji P. L. N. R. "[...]" w T. złożyła odwołanie zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i błędne zastosowanie przepisów zarządzenia nr [...] oraz naruszenie przepisów postępowania. Wskazując na przepisy art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach interes prawny uzasadniano odrzuceniem oferty, co spowodowało niedopuszczenie do dalszego postępowania. W odwołaniu podniesiono sprzeczności ustaleń kontroli z częścią protokółu wskazując na niedookreślenie pojęcia "pomieszczenie odrębne". Zdaniem odwołującego takie pomieszczenia dla świadczeń określonych w pkt [...] i [...] Przychodnia posiadała. To, że w pomieszczeniach tych chwilowo znajdował się inny przenośny sprzęt do innych zabiegów nie uprawniało komisji do stwierdzenia o niewyodrębnieniu przedmiotowych pomieszczeń. Jednocześnie podkreślano, że umiejscowienie w jednym pomieszczeniu dodatkowego sprzętu służy pacjentowi, gdyż nie musi przechodzić do innego pomieszczenia w celu odbycia terapii łącznej. Dodatkowo zarzucono niezawieszenie postępowania w związku ze złożonym protestem. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując na uprawnienia komisji wynikające z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., Prezes Funduszu odwołał się do ustaleń kontroli przeprowadzonej w Przychodni. W wyniku tej kontroli ustalono, że na sali do kinezyterapii za parawanem realizowane są również zabiegi do krioterapii. W jednym z dwóch gabinetów do masażu wykonywane są również zabiegi światłolecznictwa oraz znajduje się gabinet do indywidualnej pracy z pacjentem. Oferent w oświadczeniu złożonym do protokółu stwierdził, że obecność innej aparatury w kontrolowanych pomieszczeniach była podyktowana koniecznością łącznego wykonania zabiegów i po wykonaniu np. światłolecznictwa urządzenie było przenoszone do innego pomieszczenia, gdyż aparaty są przenośne, jednak innych pomieszczeń dla tych pomieszczeń nie wskazał. W świetle tych ustaleń komisja odrzuciła ofertę Przychodni, jako przedstawiającą nieprawdziwe dane oraz niespełniającą warunków wymaganych przepisami prawa i określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W ocenie Prezesa Funduszu oferta została zasadnie odrzucona przez komisję. Wskazując na przepisy załącznika nr [...] do zarządzenia Prezesa Funduszu nr [...] lp. [...] poz [...]- sala do kinezyterapii powinna stanowić odrębne pomieszczenie Prezes stwierdził, że kontrolowane pomieszczenie nie spełniało tego wymagania. Oferent w odpowiedzi udzielonej w pkt [...] zapewnił o udzielaniu świadczeń zgodnie z wymaganiem wskazanym w cytowanym przepisie zarządzenia. Także wg. tego zarządzenia lp. [...] poz [...] - gabinet masażu powinien stanowić odrębne pomieszczenie (o ile świadczenie jest realizowane) i w odpowiedzi w pkt [...] oferent również zapewnił o spełnieniu tego wymagania, które po przeprowadzeniu kontroli okazało się niezgodne z prawdą. Prezes Funduszu podkreślał, że konieczność wyodrębnienia jako oddzielnych pomieszczeń dla powyższych świadczeń jest podyktowane także przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. Jak jednak ustaliła kontrola przeprowadzona u oferenta pomieszczenie przeznaczone do wykonywania świadczeń kinezyterapii i jedno z pomieszczeń przeznaczone do masażu nie spełniały powyższych wymagań. Oferent nie wskazał innych pomieszczeń, które byłyby stałymi wydzielonymi miejscami wykonywania tych zabiegów. Zatem oferent nie spełnił wymaganych warunków określonych przepisami, a w związku z podaniem informacji niezgodnych z prawdą, jego oferta została odrzucona. Umocowany przez M. J. M. i S. Z. Kierownik Przychodni złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, błędne zastosowanie przepisów zarządzenia nr [...], naruszenie przepisów art. 153 ust. 1-6 ustawy o świadczeniach oraz przepisów postępowania (art. 9, 10, 11, 85 § 1 i 80 k.p.a.). W ocenie skarżących naruszono ich interes prawny przez niewłaściwe postępowanie członków komisji, którzy jednocześnie przeprowadzili kontrole pomieszczeń Przychodni. Jednocześnie nie zawieszono postępowania w związku ze złożonym przez oferenta protestem, co w ocenie skarżących było naruszeniem przepisów postępowania. Odnosząc się do przyczyn odrzucenia oferty skarżący nie zgadzali się z ustaleniem jakoby pomieszczenia przeznaczone do świadczenia kinezyterapii i masażu nie były pomieszczeniami wydzielonymi (odrębnymi). Pomieszczenia te były również wyposażone w sprzęt i urządzenia niezbędne do świadczenia usług rehabilitacyjnych. Zwrócono uwagę na przebieg rehabilitacji, w którym pacjent jest poddawany zabiegom na kilku urządzeniach, co uzasadniało zlokalizowanie w jednym pomieszczeniu kilku urządzeń w tym celu by pacjent nie musiał przechodzić z jednego pomieszczenia do drugiego. Jednak sytuacje takie występują wyjątkowo. Zlokalizowane przez kontrolę urządzenia są przenośne i mogą znajdować się w każdym pomieszczeniu Przychodni. Sama obecność tych urządzeń w kontrolowanych pomieszczeniach nie przesądza o tym, że równocześnie wykonuje się kilka zabiegów w jednym pomieszczeniu na kilku pacjentach. Zarzucono nieprawdę jakoby nie okazano odrębnych pomieszczeń do kinezyterapii i masażu, gdyż takie odrębne pomieszczenia Przychodnia posiada. W jednym z gabinetów do masażu stała lampa sollux, która sporadycznie jest używana do światłolecznictwa na tym samym pacjencie, a nie równocześnie na innym pacjencie. To, że jakiś aparat (urządzenie) znajduje się w pomieszczeniu z innym urządzeniem nie oznacza jeszcze, że faktycznie jest wykorzystywane w tym pomieszczeniu, gdyż, jak ujęli to skarżący, "nie ma bowiem przeszkód by sobie tam stał, gdyż żadne przepisy tego nie zabraniają". Decyzja w ocenie skarżących nie uzasadnia, by z charakteru świadczeń nie wynikała konieczność świadczenia poza określonym pomieszczeniem, tym bardziej, że świadczeniodawca, zgodnie z § 8 ust. 1 załącznika do rozporządzenia, jest obowiązany udzielać świadczenia kompleksowo. Jeżeli więc pacjent poddany masażowi powinien przed masażem odebrać leczenie światłem, to właśnie dbając o jego wygodę i zachowanie intymności może to leczenie odebrać w jednym pomieszczeniu. Z tych względów zasadnym było ponowne przeprowadzenie oględzin Przychodni, chociażby z tego powodu, że w tym samym miesiącu (luty) organ stwierdził spełnianie przez Przychodnię wymagań, by następnie w odrzuceniu oferty, stwierdzić coś przeciwnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak podkreślała Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09). Oferta skarżących została odrzucona z dwóch powodów wskazanych w przepisie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach – zawierała nieprawdziwe informacje nie spełniając jednocześnie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oferent wypełniając część VIII Ankiety w pkt [...] zapewnił realizację zabiegów kinezyterapii w odrębnym pomieszczeniu oraz w pkt [...] podał, że w przypadku realizacji zabiegów masażu, gabinet masażu również stanowi odrębne pomieszczenie. Te zapewnienia oferenta wynikają z warunków koniecznych do spełnienia przez wszystkich oferentów przystępujących do konkursu i wskazane zostały w załączniku nr [...] do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (lp. 1 poz 3 i 4) oraz w załączniku nr [...] lp. [...] poz [...] i poz [...] do zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Są to jedne z warunków, na podstawie których komisja konkursowa dokonuje oceny i wyboru oferty. Wymagania określone w obu tych aktach i w powołanych przepisach są takie same: sala do kinezyterapii powinna stanowić odrębne pomieszczenie; gabinet masażu powinien stanowić odrębne pomieszczenie (jeżeli świadczenie jest realizowane). Spór w sprawie wynika z tego, że skarżący uważają, iż kontrola nieprawidłowo oceniła spełnienie wymienionych wymagań przez Przychodnię. Należy w związku z tym podkreślić, co zostało uczynione na wstępie, że Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w sprawie, gdyż ocenia jedynie prawidłowość w zebraniu dowodów z kontrolowanego postępowania. Należy przy tym mieć na względzie to, że postępowanie administracyjne, podlegające owej kontroli Sądu, to postępowanie przeprowadzone przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i postępowanie przeprowadzone przez Prezesa Funduszu. W tych to postępowaniach organy Funduszu badają zachowanie właściwych przepisów w procedowaniu komisji konkursowej. Komisja konkursowa uznała za konieczne przeprowadzenie kontroli Przychodni i kontrolę tą wykonała sporządzając stosowny protokół z tej czynności. Wyniki kontroli wykazały, że Przychodnia nie spełnia warunków wskazanych w wymienionych przepisach rozporządzenia i zarządzenia nr [...] w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na zabiegi kinezyterapii i masażu. Według ustaleń komisji zabiegi kinezyterapii odbywały się w pomieszczeniu przeznaczonym do tych zabiegów, jednakże to samo pomieszczenie służyło do miejscowych zabiegów krioterapii, na co wskazywało umieszczone tam urządzenie przeznaczone do tych zabiegów. Miejsce na wykonywanie zabiegów krioterapii było oddzielone wolnostojącym prześwitującym parawanem o wysokości 1,7m, a zabiegi te wykonywano na krześle. W takich okolicznościach nie można mówić o jakiejkolwiek intymności dla żadnego z pacjentów odbierających jeden z tych zabiegów. Podobnie w jednym pomieszczeniu przeznaczonym na masaże znajdował się również aparat do zabiegów światłolecznictwa. Jak zaznaczono oferent nie wskazał oddzielnych pomieszczeń przeznaczonych do udzielania zabiegów krioterapii i światłolecznictwa, z czego komisja wywiodła wniosek o wspólnym użytkowaniu kontrolowanych pomieszczeń na potrzeby wszystkich tych zabiegów, dla których konieczne były urządzenia umieszczone w pomieszczeniach do kinezyterapii i masażu. Zdaniem skarżących przechowywanie urządzeń do krioterapii i światłolecznictwa w pomieszczeniach przeznaczonych do kinezyterapii i masażu nie naruszało żadnych przepisów. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie organy Funduszu zasadnie wywiodły inne wnioski z powyższych ustaleń. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących co do tego, że poszczególne pomieszczenia odrębnie przeznaczone do zabiegów kinezyterapii i masażu mogą jednocześnie spełniać funkcje magazynów dla Przychodni. Z powołanych wcześniej przepisów rozporządzenia i zarządzenia nr [...] jednoznacznie daje się wyprowadzić wniosek, że wymaganiem jest by sale dla zabiegów kinezyterapii i masażu były pomieszczeniami odrębnymi. Oznacza to, że pomieszczenia te nie powinny mieć innego przeznaczenia (powinny być odrębne od pozostałych pomieszczeń w zakresie swojego przeznaczenia terapeutycznego). Ewentualne kłopoty lokalowe Przychodni nie mogą w ocenie Sądu uzasadniać sytuacji zastanej przez kontrolujących i ocenionej w zaskarżonej decyzji. Jeżeli w kontrolowanym pomieszczeniu nie przeprowadzano już terapii światłolecznictwa lub krioterapii łącznie z kinezyterapią lub masażem, to zastane tam urządzenia służące do światłolecznictwa i krioterapii, nie powinny się już znajdować. Skoro jednak stwierdzono obecność tych urządzeń, to zasadnie kontrolujący, jak i oba organy Funduszu wyprowadziły wniosek o równoczesnym użytkowaniu tych pomieszczeń dla wszystkich wskazanych zabiegów. Sąd, mając na względzie przepis art. 153 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego rozpoznania protestu. Zgodnie z art. 153 ust. 3 ustawy komisja jest obowiązana rozpatrzyć protest we wskazanym terminie, a po jego rozpatrzeniu udziela jedynie pisemnej odpowiedzi z ewentualnym jej uzasadnieniem. Przepis art. 153 ustawy o świadczeniach nie przewiduje szczególnej formy tej odpowiedzi, jak i nie przewiduje jej zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie przed komisją, o czym nadmieniono wcześniej, nie jest postępowaniem administracyjnym, z czym wiąże się zakres kontroli sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.