VI SA/Wa 1832/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi O. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności załącznika do zarządzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz O. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 163 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności § 17 pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie przyjęcia szczególnych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz o realizacji i finansowania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego załącznika wystąpił O. w [...]. Podstawą złożenia wniosku był zarzut naruszenia art. 135, 137 i 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 197, poz. 1643). W ocenie Ministra Zdrowia, wniosek O. w W. jest niedopuszczalny z powodów proceduralnych albowiem szpital nie posiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Minister Zdrowia wyjaśnił, iż interes prawny zawsze związany jest z materialnoprawną podstawą, której w tym przypadku nie mogą stanowić przepisy o nadzorze sprawowanym przez Ministra Zdrowia nad Narodowym Funduszem Zdrowia. Krąg podmiotów postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 163 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczony jest do organu kontrolującego i kontrolowanej jednostki. Minister Zdrowia stwierdził, iż roszczenia związane z kwestionowanym aktem prawnym jako roszczenia cywilnoprawne mogą być podnoszone w trybie zażalenia na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy lub w ramach postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Po rozpoznaniu wniosku O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko braku interesu prawnego O. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Interes prawny musi mieć bowiem oparcie w przepisach prawa materialnego na podstawie których można żądać wydania stosownego orzeczenia. Normą materialną postępowania nadzorczego nie są zdaniem Ministra Zdrowia przepisy zaskarżonego zarządzenia lecz przepis art. 163 ustawy z o świadczeniach opieki zdrowotnej w którym wymieniono przesłanki orzekania w sprawach nadzorczych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł O. w W., zwany dalej skarżącym. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 93 Konstytucji RP, art. 173, art. 162 i 163 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.), oraz zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 221 kpa, art. 241 kpa i art. 28 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności § 17 pkt 1 i 2 załącznika do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie przyjęcia szczególnych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz o realizacji i finansowania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje . W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, będący przepisem kompetencyjnym. Natomiast zgodnie z art. 181 ust. 1 tej ustawy, do postępowania przed Ministrem Zdrowia w zakresie nadzoru stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności rodzi obowiązek zbadania, czy pochodzi on od strony. Zdaniem Sądu, w przypadku uznania, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną postępowania, organ odmawia wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Skoro więc Minister Zdrowia uznał, że O. nie ma interesu prawnego warunkującego przyznanie statusu strony, to powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że wydane w sprawie decyzje Ministra Zdrowia zapadły z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Ministra Zdrowia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. w sprawie II GSK 131/09 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż decyzje Prezesa NFZ, podlegające nadzorowi Ministra Zdrowia w trybie art. 163 ustawy, nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz innymi aktami woli organu, przy pomocy których organ sprawuje swoje funkcje. Zatem zarządzenia i załączniki do zarządzeń wydawane przez Prezesa NFZ są decyzjami Prezesa NFZ i podlegają nadzorowi Ministra Zdrowia. Ich kontrola odbywa się na zasadach określonych w art. 163 ustawy o świadczeniach zdrowotnych (i zgodnie z art. 181 tej ustawy - w trybie k.p.a.), jednak nie jest to kontrola instancyjna ani nadzwyczajna decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 163 ust. 2 w związku z art. 181 ust. 2 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia nieprawidłowości Minister Zdrowia wydaje decyzję administracyjną stwierdzającą nieważność decyzji (ale nie decyzji administracyjnej) Prezesa NFZ. Taka decyzja jest więc decyzją administracyjną I instancji, wydawaną w trybie zwykłym k.p.a., nie zaś w trybie kontroli nadzwyczajnej ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy błędna była ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postępowanie nadzorcze przed Ministrem Zdrowia toczyło się w trybie nadzwyczajnym oraz że w sytuacji zainicjowania postępowania przez podmiot nielegitymowany należało zastosować art. 157 § 3 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (administracyjnej). W postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem nie jest rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, tylko kontrola aktu administracyjnego (decyzji-zarządzenia Prezesa NFZ) skierowanego do nieograniczonej liczby adresatów, nie jest przewidziany udział jakichkolwiek podmiotów poza Prezesem NFZ - autorem kontrolowanego aktu. W szczególności z przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie wynika legitymacja poszczególnych świadczeniodawców do żądania od Ministra Zdrowia eliminowania z obrotu prawnego decyzji (zarządzeń) Prezesa NFZ. Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje Minister Zdrowia i tylko on jest uprawniony do wszczynania postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę oceni, czy prawidłowe rozwiązanie procesowe zastosował Minister Zdrowia w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (załącznika do zarządzenia) Prezesa NFZ przez O. biorąc pod uwagę, że wydanie każdej decyzji musi mieć podstawę prawną w przepisie prawa materialnego lub procesowego, a wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną (sprawą indywidualną z zakresu prawa administracyjnego) lub na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej oceny, że postępowanie nadzorcze przed Ministrem Zdrowia toczyło się w trybie nadzwyczajnym oraz że w sytuacji zainicjowania postępowania przez podmiot nielegitymowany należało zastosować art. 157 § 3 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd ten uznał, iż z przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie wynika legitymacja poszczególnych świadczeniodawców do żądania od Ministra Zdrowia eliminowania z obrotu prawnego decyzji (zarządzeń) Prezesa NFZ. Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje Minister Zdrowia i tylko on jest uprawniony do wszczynania postępowania nadzorczego. Wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną (sprawą indywidualną z zakresu prawa administracyjnego) lub na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 k.p.a. wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawą interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydaniem odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Jednakże wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu (nie mającego przymiotu strony) jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok z dnia 7.09.1989 r., SA/Ka 441/89 z glosą B. Adamiak, OSP 1991, nr 2, poz. 33). Wskazać należy, iż zgodnie z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej umarza postępowanie. Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji ani tym bardziej, pozostawione do uznania organu-organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu ( W. Dawidowicz; Zarys procesu... str. 134 ). Oznacza zatem, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty ( wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 27 stycznia 1998 r., I S.A./Łd 1025/96 niepubl. ). Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Zdrowia uwzględni powyższe wskazania prawne i wyda prawidłowe rozstrzygnięcie procesowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.