VI SA/Wa 1843/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. został wpisany na listę aplikantów radcowskich uchwałą Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. Ślubowanie złożył w dniu [...] grudnia 2012 r. Odbywając II rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2014, M. M. nie zaliczył go z uwagi na uzyskanie negatywnych ocen z kolokwium z prawa karnego, postępowania karnego, prawa karnego skarbowego, postępowania karnoskarbowego, kodeksu wykroczeń, postępowania w sprawach o wykroczenia. Powtarzając II rok szkoleniowy w roku 2015, M. M. ponownie nie uzyskał jego zaliczenia z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej liczby nieobecności. Aplikant uzasadniając swoje nieobecności pracą zawodową, złożył wniosek o zaliczenie roku szkoleniowego 2015. Wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez kierownika szkolenia, a następnie po złożeniu przez zainteresowanego dodatkowych wyjaśnień negatywnie rozpoznany przez Radę. Rada oparła się przy tym o treść § 7 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, zgodnie z którym praca zawodowa wykonywana przez aplikanta nie może bowiem zwalniać z wypełnienia obowiązków aplikanta ani naruszać wymogów wynikających z zasad etyki zawodowej. Wskutek powyższego, odwołujący się kolejny raz nie zaliczył roku szkoleniowego, w związku z czym nie ukończył aplikacji radcowskiej w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. W związku z powyższym, wobec M. M. wszczęte zostało postępowanie w sprawie skreślenia z listy aplikantów radcowskich. O fakcie tym, podobnie jak o możliwości złożenia wyjaśnień i wniosków oraz o terminie posiedzenia Rady strona została poinformowana pismem z dnia 23 lutego 2016 r. (doręczonym w dniu 26 lutego 2016 r.). Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. postanowiła skreślić M. M. z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały organ I instancji wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że aplikant radcowski M. M. nie ukończył aplikacji w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. W związku z powyższym z litery prawa wynika obowiązek skreślenia pana M. M. z listy aplikantów, a podjęta na tej podstawie uchwała Rady ma charakter decyzji związanej. Od tej uchwały M. M. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że jego sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o treść art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych zamiast w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2, a tym samym organ nie był zobligowany do skreślenia odwołującego się z listy aplikantów radcowskich. W ocenie M. M., nie upłynął jeszcze okres, który umożliwiałby jego bezwarunkowe skreślenie z listy aplikantów radcowskich, bez rozważania okoliczności które organ winien wziąć pod uwagę wydając decyzję uznaniową w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Wywód odwołania zawierał również tezę, że powtarzanie roku szkoleniowego, jako przewidziane przez Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej, stanowi usprawiedliwioną przyczynię nieukończenia aplikacji radcowskiej w terminie. M. M. zarzucił również uchwale organu I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Radę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydium Krajowej Rady Prawnych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233) - po rozpatrzeniu odwołania M. M. od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie skreślenia M. M. z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawowe uprawnienie organów samorządu radcowskiego do organizowania aplikacji oraz określania jej zasad dotyczy przede wszystkim weryfikowania przez organy samorządu wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu radcy prawnego. Powyższe stanowisko organu odwoławczego wzmacnia treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego obrony. Tym samym samorząd zawodowy odpowiedzialny jest za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych - profesjonalnych pełnomocników. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w przypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy. Przepis do którego odsyła powyższa norma stanowi natomiast, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Ustawa o radcach prawnych nie przewiduje jednocześnie żadnych okoliczności, w których odbywanie aplikacji przez okres przekraczający 3 lata byłoby usprawiedliwione. W ramach delegacji ustawowej, stosownie do treści art. 60 pkt 8 lit c ustawy o radcach prawnych, do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy między innymi uchwalanie regulaminów odbywania aplikacji radcowskiej. Obecna treść Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VI1/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej nie została zakwestionowana przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Rada wskazał, że żadne z postanowień Regulaminu odbywania aplikacji nie wskazuje na okoliczności usprawiedliwiające nieukończenie aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie. Nie sposób uznać za taką okoliczność w szczególności powtarzanie roku spowodowane jego niezaliczeniem związanym z uzyskaniem negatywnej oceny z kolokwium. Zdaniem organu odwoławczego, uchwała organu I instancji zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego jak i z przepisami postępowania. Prawidłowo został ustalony stan faktyczny w zakresie nieukończenia aplikacji radcowskiej przez M. M. w terminie przewidzianym przez ustawodawcę, a obszerne uzasadnienie wskazuje na tok podejmowania decyzji przez organ I instancji. Podejmując uchwałę o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich M. M. z uwagi na nieukończenie przez niego aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonała oceny niezbędnych okoliczności faktycznych sprawy i na tej podstawie zdecydowała o sposobie jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podziela ocenę organu I instancji wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Nadto, w ocenie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, decyzja organu I instancji jest decyzją związaną, do której Rada była zobligowana. Powyższe wynika już z samego literalnego brzmienia normy zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, która stanowi iż "aplikanta radcowskiego skreśla się" w określonych sytuacjach, nie pozostawiając przy tym możliwości do rozstrzygnięcia według uznania organu. Zdaniem organu nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że rozpoczynając aplikację radcowską w dniu 1 stycznia 2013 r., aplikant winien ukończyć ją z dniem 31 grudnia 2015 r. Mając zatem na względzie ustalony stan faktyczny, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ustawy o radcach prawnych. Odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów dotyczących przepisów postępowania, w ocenie organu odwoławczego, wobec faktu że Rada była związana co do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może być mowy o naruszeniu reguł procedury administracyjnej. W tym miejscu należy bowiem zauważyć, że w niniejszym postępowaniu organy nie oceniały przydatności aplikanta do wykonywania zawodu, ale badały wyłącznie stan faktyczny pod kątem jego zgodności z dyspozycją zastosowanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów. Nawet jeśli okoliczności niniejszej sprawy mogłyby być rozstrzygane również przez pryzmat art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, to w sprawie niniejszej Rada zdecydowała o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 i przez pryzmat tego przepisu oceniała ziszczenie się koniecznych do jego zastosowania przesłanek. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której strona nie ukończyła aplikacji w przewidzianym prawem terminie. Nie znajduje uzasadnienia teza dotycząca tego, jakoby zgoda na powtarzanie roku, stanowić miała usprawiedliwienie dla niezaliczenia roku. Brak jest przepisów z których można byłoby wywodzić takie usprawiedliwienie. Odwołujący się został skreślony z listy aplikantów radcowskich, stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. Jak zaznaczono już wcześniej, w przedmiotowej sprawie organy nie miały możliwości zastosowania kryterium uznania administracyjnego, wobec jasnej dyspozycji przepisu nakazującego skreślenie M. M. z listy aplikantów radcowskich i rozpatrzenia sprawy w oparciu o te przepisy. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. M. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1.naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ze stanu faktycznego wynikało, że nie została wypełniona hipoteza tego przepisu, tj. w chwili wydania zaskarżonej uchwały nie upłynął jeszcze okres, w którym powinna zostać ukończona aplikacja radcowska, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie tego czy w istocie zachodziła usprawiedliwiona przyczyna niezakończenia aplikacji w terminu ustawowym, 3. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia uzasadnienia stanowiska Rady w zakresie niezaliczenia przez skarżącego II roku aplikacji radcowskiej wskutek przekroczenia limitu nieobecności, pomimo złożenia przez skarżącego przewidzianego w § 28 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego z usprawiedliwieniem przekroczenia limitu nieobecności. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty wskazując na wstępie, że zgodnie z przywołanym art. 32. ust. 2 ustawy o radcach prawnych aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia i trwa trzy lata. W niniejszej sprawie, aplikacja radcowska rozpoczęła się w dniu 1 stycznia 2013 r. i, jak wynika z art. 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, powinna trwać trzy lata, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. Skarżący zauważył, że w ocenie Krajowej Rady żadne z postanowień regulaminu odbywania aplikacji nie wskazuje na okoliczności usprawiedliwiające nieukończenie aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie. Zdaniem Krajowej Rady nie można uznać za usprawiedliwiającą okoliczność w szczególności powtarzanie roku spowodowane jego nieliczeniem związanym z uzyskaniem negatywnej oceny z kolokwium. Powyższe twierdzenie zdaniem skarżącego Krajowej Rady należy uznać za pozbawione podstaw. Wskazał, że uzasadnienie uchwały organu I instancji zawiera stwierdzenie, iż "działające na korzyść aplikanta przyczyny usprawiedliwiające niezakończenie aplikacji w terminie określa natomiast uchwalony przez Krajową Radę Radców Prawnych Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej (uchwała Nr 90/VII/2009 z dnia 17 października 2009 r.)", a ponadto, że "regulamin odbywania aplikacji radcowskiej wskazuje na dwie okoliczności, które usprawiedliwiają zakończenie aplikacji z przekroczeniem ustawowego terminu trzech lat. Po pierwsze, zgodnie z § 28 ust. 4 regulaminu odbywania aplikacji w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy". W związku z powyższym, w ocenie skarżącego twierdzenie Krajowej Rady w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały o braku przewidzianych regulaminem odbywania aplikacji okoliczności usprawiedliwiających niezakończenie aplikacji w terminie ustawowym nie znajduje podstaw w świetle postanowień Regulaminu odbywania aplikacji uchwalonego przez Krajową Radę. A zatem w związku z faktem, że w toku odbywania aplikacji radcowskiej skarżący powtarzał II roku aplikacji w 2015 r. niezakończenie przez skarżącego aplikacji w terminie trzech lat, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. wynika z usprawiedliwionej przyczyny przewidzianej Regulaminem odbywania aplikacji. Podkreślił, że stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 19 ust. 2 regulaminu odbywania aplikacji do sytuacji niezaliczenia więcej niż jeden raz tego samego roku szkoleniowego jest kwestionowane w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. (sygn. akt: II GSK 1269/14), Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w sprawie skreślenia aplikanta radcowskiego wypowiedział się w przedmiocie zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2) w zw. z § 19 ust. 2 regulaminu aplikacji radcowskiej w ten sposób, iż uznał, że w rozpatrywanej przez NSA sprawie "nie chodziło bowiem o kilkakrotne powtarzanie tego samego roku aplikacji, co by nakazy walu ewentualnie zastosować art. 37 ust. 2 u.r.p. w związku z § 19 ust. 2 regulaminu, ale o niezaliczenie dwóch następujących po sobie lat aplikacji radcowskiej". W związku z powyższym, NSA podkreślił, że w przypadku niezaliczenia ponownie tego samego roku szkoleniowego, jak w niniejszej sprawie, należy ewentualnie zastosować § 19 ust. 2 regulaminu odbywaniu aplikacji w konsekwencji decyzję o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich podjąć na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, czego w niniejszej sprawie Rada nie zrobiła. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została wydana z pogwałceniem zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 w zw. z art. art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych poprzez brak odniesienia się Krajowej Radę Radców Prawnych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do całokształtu okoliczności oraz dowodów podnoszonych przez skarżącego we wniosku do Rady z dnia 27 listopada 2015 r. oraz piśmie zawierającym dodatkowe wyjaśnienia z dnia 4 marca 2016 r., w których wyjaśnił, że przyczyną nieobecności na zajęciach w dniu 14 maja 2015 r. były obowiązki służbowe. Ponadto, skarżący zauważył, że Rada na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego zwróciła się do skarżącego w korespondencji elektronicznej z dnia 14 stycznia 2016 r. o przekazanie Radzie pisemnej deklaracji, że w roku szkoleniowym 2016 będzie skarżący w stanie wywiązywać się należycie z obowiązków określonych w regulaminie aplikacji radcowskiej - z uwzględnieniem regulaminu aplikacji radcowskiej. Skarżący w dniu 14 stycznia 2016 r. złożył do Rady ww. deklarację. W związku z powyższym, Rada nie traktowała regulaminu aplikacji radcowskiej jako bezwzględnej przesłanki niedopuszczalności usprawiedliwienia nieobecności na zajęciach szkoleniowych z uwagi na wykonywanie zadań zawodowych, lecz dopuszczała możliwość uwzględnienia usprawiedliwienia przedłożonego przez skarżącego po złożeniu dodatkowego oświadczenia. Skarżący wskazywał Radzie, że obowiązujący na dzień 2 kwietnia 2015 r. harmonogram zajęć szkoleniowych dla grupy [...] (w aktach sprawy), do której był przypisany skarżący, tj. na dzień, w którym skarżący faktycznie wykorzystał dopuszczalny limit nieobecności na zajęciach w wymiarze 18 godzin szkoleniowym, przewidywał jeszcze 3 dni zajęć, w tym w dwa kolejne czwartki w godzinach od 15 do 20 oraz w dniu 14 maja 2015 r. w godzinach od 15 do 20. Natomiast w dniu 10 kwietnia 2015 r. Rada udostępniła aplikantom, w tym skarżącemu, zmieniony harmonogram zajęć szkoleniowych, który przewidywał, że ostatnie zajęcia, tj. w dniu 14 maja 2015 r. odbędą się w godzinach od 8 do 13 (w aktach sprawy). W związku z powyższym, skarżący z uwagi na konieczność wykonania zadań służbowych im polecenie przełożonego w dniu 14 maja 2015 r. nie miał możliwości wzięcia udziału w zajęciach szkoleniowych w ww. dniu, co skutkowało przekroczeniem limitu nieobecności. Nieobecność dniu 14 maja 2015 r. na zajęciach przez skarżącego była spowodowana wykonywaniem zadań zawodowych. Skarżący podkreśla równocześnie, że podobna sytuacja nie miałaby miejsca, gdyby zajęcia w dniu 14 maja 2015 r. odbyły się w godzinach popołudniowym jak to miało to miejsce wcześniej, z wyjątkiem dnia 14 maja 2015 r., w roku szkoleniowym 2015 dla grupy [...]. Ponadto, skarżący podkreślił, że obowiązujący w roku szkoleniowym 2015 regulamin odbywania aplikacji w § 15 pkt 1 stanowił, że "Rada w drodze uchwały ustala roczne plany szkoleń do poszczególnych roczników oraz przepisy porządkowe odbywania zajęć". W myśl § 15 pkt 2 regulaminu odbywania aplikacji plan szkolenia, o którym mowa powyżej, obejmuje w szczególności podział aplikantów na grupy szkoleniowe, jeśli jest on uzasadniony realizacją celu szkolenia oraz programem aplikacji oraz szczegółowy harmonogram zajęć aplikantów w roku szkoleniowym uwzględniający podział na grupy szkoleniowe. Zgodnie natomiast z § 15 pkt 3 regulaminu odbywania aplikacji powyższa uchwala Rady w sprawie ustalenia rocznych planów szkoleń powinna być podjęta przed rozpoczęciem roku szkoleniowego. Skarżący podkreślił, że obowiązujący w roku 2015 regulamin odbywania aplikacji nie przewidywał upoważnienia dla Rady do dokonywania zmian w rocznym planie szkolenia w trakcie trwania roku szkoleniowego. W związku z powyższym należy wskazać, że Rada w dniu 10 kwietnia 2015 r. dokonała zmiany w harmonogramie zajęć szkoleniowych w zakresie przesunięcia zajęć w dniu 14 maja 2015 r. z godziny 15 popołudniu na godzinę 9 rano, do której nie była upoważniona w świetle obowiązującego Regulaminu odbywania aplikacji. Skarżący w roku szkoleniowym 2015, zgodnie z decyzją Rady, był przyporządkowany do grupy [...], która zgodnie z uchwalonym przed rozpoczęciem roku szkoleniowego harmonogramem zajęć szkoleniowym miała mieć zajęcia od godziny 15 do 20 w czwartki. Na tej podstawie skarżący złożył wniosek do pracodawcy o udzielenie zgody na odbywanie aplikacji radcowskiej w 2015 r. wskazując, że obowiązkowe zajęcia na aplikacji będą odbywały się od godz. 15, załączając równocześnie harmonogram zajęć uchwalony przez Radę zgodnie z regulaminem odbywania aplikacji. Skarżącemu została udzielona zgoda przez pracodawcę na odbywanie aplikacji radcowskiej, zaś nieobecność na zajęciach w dniu 14 maja 2015 r. z powodu wykonywania zadań zawodowych była także wynikiem wyjątkowego dla grupy [...] przeprowadzenia zajęć szkoleniowych w ww. dniu w godzinach przedpołudniowych, tj. od 8 do 13, do którego doszło wskutek niezgodnej z regulaminem odbywania aplikacji zmiany harmonogramu zajęć dokonanej przez Radę. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił zatem nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez brak ustaleń faktycznych i uzasadnienia rozstrzygnięcia Krajowej Rady w kontekście istnienia usprawiedliwionej przyczyny niezakończenia aplikacji w terminie. Organ odwoławczy w zaskarżonej uchwale nie odniósł się do całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazanych przez skarżącego w pismach kierowanych do Rady oraz w uzasadnieniu odwołania od uchwały Rady. Należy podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie nieukończenia aplikacji radcowskiej w terminie oraz ocena wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie powinna być, zdaniem skarżącego, podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie niezaliczenia roku szkoleniowego pomimo przekroczenia limitu dopuszczalny liczby nieobecności na zajęciach szkoleniowych. Skarżący zauważył, że regulamin odbywania aplikacji przewiduje mechanizm wstępnej oceny przez Radę istnienia podstaw do wszczęcia postępowania o skreślenie aplikanta z listy aplikantów radcowskich z powodu przekroczenia limitu nieobecności w przypadku powtarzanego roku szkoleniowego. Rada w przedmiocie wniosku złożonego w niniejszej sprawie przez skarżącego w dniu 27 listopada 2015r., po negatywnym zaopiniowaniu przez kierownika szkolenia, podjęła uchwałę, która wniosek rozpoznała negatywnie. Ww. uchwała Rady w przedmiocie ww. wniosku zgodnie z regulaminem odbywania aplikacji nie wymaga uzasadnienia i jest podejmowana w warunkach uznania. Niemniej jednak w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o radcach prawnych decyzja Rady o skreśleniu z listy aplikantów powinna zawierać uzasadnienie zastosowania ww. przepisu prawa, w szczególności w zakresie wskazania ustalonych w świetle materiału dowodowego okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, ich ocenę oraz jej wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne powyższej decyzji nie powinno zatem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, sprowadzać się do zrelacjonowania przebiegu postępowania, w szczególności w zakreśli kwestii negatywnego rozpatrzenia (niewymagającego uzasadnienia) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego pomimo przekroczenia limitu nieobecności oraz ogólnym wskazaniu, że powodem przekroczenia przez skarżącego limitu nieobecności było wykonywanie pracy zawodowej, który w świetle § 7 Regulaminu odbywania aplikacji nie może byt uznany przez Radę, ale powinno szczegółowo odnosić się do wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącego za istotne w sprawie oraz zawierać uzasadnienie dokonanej oceny tych okoliczności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -- Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm.). Oceniając zaskarżone uchwały wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że naruszają ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie stanowczo podkreślić, że organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć treść zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezydium Krajowej Rady Prawnych dopuściło się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania. Ponadto w ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zasadzie pozbawiona jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, w sytuacji gdy rolą organu odwoławczego jest ponowne, merytoryczne zbadanie sprawy w zakresie przysługujących mu uprawnień zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w odwołaniu. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a., która zastosowanie znajduje również w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uzasadnia nie stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (uchwała) wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu I instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233) aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w przypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy. Przepis do którego odsyła powyższa norma stanowi natomiast, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Na podstawie delegacji ustawowej, stosownie do treści art. 60 pkt 8 lit c ustawy o radcach prawnych, uchwalono regulamin odbywania aplikacji radcowskiej. Jak wyjaśnił organ obecna treść Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VI1/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej nie została zakwestionowana przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem organu odwoławczego, skoro żadne z postanowień obowiązującego regulaminu odbywania aplikacji nie wskazuje na okoliczności usprawiedliwiające nieukończenie aplikacji radcowskiej w ustawowo określonym terminie, to nie sposób uznać za taką okoliczność w szczególności powtarzanie roku spowodowane jego niezaliczeniem związanym z uzyskaniem negatywnej oceny z kolokwium. Jak słusznie zauważył jednak skarżący w uzasadnieniu uchwały organu I zawarto odmienne stwierdzenie, zgodnie z którym działające na korzyść aplikanta przyczyny usprawiedliwiające niezakończenie aplikacji w terminie określa uchwalony przez Krajową Radę Radców Prawnych regulamin odbywania aplikacji radcowskiej i wskazuje na dwie okoliczności, które usprawiedliwiają zakończenie aplikacji z przekroczeniem ustawowego terminu trzech lat. Jedną z nich jest zgodnie z § 28 ust. 4 regulaminu odbywania aplikacji, jest możliwość powtarzania przez aplikanta tylko jednego roku szkoleniowego w okresie trwania aplikacji. A zatem w związku z faktem, że w toku odbywania aplikacji radcowskiej skarżący powtarzał II roku aplikacji w 2015 r. niezakończenie przez skarżącego aplikacji w terminie trzech lat, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. wynika z usprawiedliwionej przyczyny przewidzianej Regulaminem odbywania aplikacji. Tym samym w ocenie Sądu, ta sama okoliczność tj. powtarzanie roku nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niezakończenie aplikacji w terminie ustawowym, a jednocześnie okoliczności uzasadniającej skreślenie skarżącego z listy aplikantów. Już sam fakt, że organ zgodził się na powtarzanie roku oznaczało, że skarżący nie ukończy aplikacji w ustawowym terminie trzech lat, tj. do dnia 31 grudnia 2015 r. Zasadniczy jednak problem w niniejszej sprawie, którym w ogóle nie zajęły się orzekające organy jest kwestia czy skarżący usprawiedliwił przyczyny przekroczenia dopuszczalnego limitu nieobecności w roku szkoleniowym. W piśmie z dnia 4 marca 2016 r., skarżący wyjaśniał, że w roku szkoleniowym 2015 r. był przypisany do grupy [...], odbywającej zajęcia szkoleniowe w siedzibie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej: OIRP) w czwartki w godzinach popołudniowych, tj. od godziny 15 do 20. Regulamin aplikacji radcowskiej przewidywał limit dopuszczalnej liczby nieobecności w wymiarze 18 godzin szkoleniowych z 78 godzin szkoleniowych w zakresie prawa karnego przewidzianych w ramach powtarzania tego przedmiotu w 2015 r. Powyższy limit został przekroczony przez skarżącego o dodatkowe 6 jednostek godzinowych (45 min), które składają się na 1 dzień nieobecności w dniu 14 maja 2015 r. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego (organ nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień) zajęcia w ramach grupy [...] w 2015 r. co do zasady (zgodnie z ustalonym z góry harmonogramem szkoleniowym) odbywały się między godzinami 15 a 20. W dniu 14 maja 2015 r. wyjątkowo zajęcia odbyły się w godzinach przedpołudniowych tj. w godzinach pracy skarżącego. Skarżący wyjaśnił, że tego dnia uczestniczył w bardzo ważnym zadaniu, powierzonym mu przez pracodawcę w ramach prac zespołu inspekcyjnego, które, zgodnie z oświadczeniem przełożonego (załączone zostało do pisma skarżącego), mógł wykonać wyłącznie osobiście bez możliwości zastąpienia skarżącego przez innego członka zespołu. Ponadto skarżący podkreślił, że pracodawca udzielił mu zgody na odbywanie aplikacji radcowskiej w godzinach pracy w piśmie z dnia 12 lutego 2015 r. (w aktach sprawy). Praca zatem wbrew zarzutom Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nie stanowiła przeszkody w odbywaniu przez skarżącego aplikacji, a jedynie była źródłem utrzymania skarżącego i jego rodziny. Jeżeli jak twierdzi skarżący rzeczywiście doszło do zmiany harmonogramu zajęć w czasie trwającej aplikacji, nie może to zdaniem Sądu wywoływać negatywnych skutków wobec aplikantów, którzy pracując zawodowo z wyprzedzeniem zobowiązani są planować rozkład pracy i zajęć aplikacyjnych. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności jako decydujące dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie zostały przez orzekające w sprawie organy w ogóle wyjaśnione. Przede wszystkim w aktach sprawy brak rozstrzygnięcia Rady rozpatrującej na podstawie § 28 ust.3 regulaminu, wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zaliczenia roku szkoleniowego, w tym stanowiska Rady co do przyczyn nieobecności skarżącego na zajęciach w dniu 14 maja 2015 r. co spowodowało przekroczenie dopuszczalnej liczby nieobecności. Opinia kierownika szkolenia sprowadza się natomiast do stwierdzenia, że przekroczono limit dopuszczalnych nieobecności o 6 godzin. Wobec powyższego zdaniem Sądu na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi, że zaskarżona uchwała została wydana z pogwałceniem zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 w zw. z art. art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych poprzez brak odniesienia się Krajowej Rady Radców Prawnych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do całokształtu okoliczności oraz dowodów podnoszonych przez skarżącego we wniosku do Rady z dnia 27 listopada 2015 r. oraz piśmie zawierającym dodatkowe wyjaśnienia z dnia 4 marca 2016 r. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych uchwał i przekazanie sprawy Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Wobec powyższego Sąd uznał, że na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c zachodzi podstawa do uchylenia wydanych w sprawie uchwał. W oparciu o art. 200, p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.