VI SA/Wa 1857/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] maja 2007 r. strona skarżąca S. Polska Sp. z o. o. (dalej: skarżąca, strona) wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o przedłużenie decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego przy ul. G. w rej. ul. K. w W. w terminie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) – zwanej dalej u.d.p. Prezydent m. W. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrując sprawę wziął pod uwagę: - dokument opublikowany we wrześniu 2001 r. przez Komisję Europejską, tzw. Białą Księgę: Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów, który nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. zakładający dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, - opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W. zawierającą opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005. Organ podkreślił, iż powyższe dokumenty wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r., jak również pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi. Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, gdyż powodują one zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. G. pełni bowiem ważną rolę w układzie komunikacyjnym m. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2080 pojazdów na godzinę, zaś w popołudniowym 2510 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę warunki wzmożonego ruchu drogowego przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować, zdaniem organu, poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5 m, a zatem jest mniejsza od wymaganej odległości minimalnej, tj. 8 m (określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p.). Lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu GAMBIT 2005, która zaleca usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia". Organ uznał również, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, co pozwalałoby na ewentualną zgodę na umieszczenie jej we wnioskowanym pasie drogowym. W odwołaniu od decyzji I instancji pełnomocnik skarżącej wskazał, iż organ przyjął błędną podstawę prawną swojej decyzji, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowiący, iż "zabrania się lokalizacji..." co, w ocenie pełnomocnika strony, jednoznacznie wskazuje, że przepis ten odnosi się do obiektów nieznajdujących się jeszcze w pasie drogowym. Z uwagi na fakt, iż urządzenie reklamowe, co do którego został złożony wniosek, znajduje się już w pasie drogowym, na podstawie decyzji zezwalającej wydanej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p., to w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy. Dlatego też organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie pozwolenia powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p., tzn. sprawdzić, czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Następnie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem Sądu z dnia 6 maja 2009 r. decyzja organu II instancji została uchylona, z uwagi na naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia z dnia [...] sierpnia 2008 r. wskazując, iż materialnoprawną podstawą decyzji o odmowie wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., nie zaś wskazywany przez pełnomocnika strony przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Zdaniem organu to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że umieszczona w pasie drogowym reklama nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała ani jednej przyczyny, która pozwalałaby wydać zezwolenie wbrew zasadzie określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. tj. nie wykazała, że w tej konkretnej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający udzielenie zezwolenia. W ocenie organu brak jest przesłanek przemawiających za udzieleniem spółce dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto organ wskazał, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego w miejscu wskazanym przez spółkę mogłoby stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama ta bowiem znajduje się w miejscu, gdzie natężenie ruchu jest wysokie – ponad 2000 pojazdów na godzinę. Z uwagi na fakt, iż reklamy stanowią również jeden z czynników rozproszenia uwagi kierowcy, dochodzi do zwiększenia niebezpieczeństwa spowodowania wypadku drogowego. Czynnikiem przemawiającym również za odmową udzielenia zezwolenia jest usytuowanie nośnika w odległości 5 m od krawędzi jezdni. Ulica G. jest drogą wojewódzką, a zatem w myśl art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy tego rodzaju drodze powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej złożył skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ wydając decyzję przyjął nieprawidłową podstawę prawną tj. przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jednoznacznie wskazujący, iż zakaz lokalizacji w pasie drogowym m. in. obiektów, czy urządzeń odnosi się jedynie do tych obiektów, które nie znajdują się jeszcze w pasie drogowym. Natomiast w sytuacji, gdy dany obiekt, przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia, znajdował się już w pasie drogowym, to należałoby przyjąć za podstawę prawną przepis art. 38 u.d.p. Urządzenie reklamowe, co do którego został złożony wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego znajdowało się już bowiem w tym pasie, na mocy decyzji zezwalającej z dnia [...] stycznia 2006 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Skoro zatem organ już raz uznał, iż zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek" to nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w tym zakresie. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozpoznać sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p., tj. sprawdzić, czy urządzenie to nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Na organie spoczywa zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dotyczącego urządzenia reklamowego, które jest przedmiotem postępowania. Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi zbyt długie rozpoznawanie sprawy wskazując, iż została ona zakończona decyzją ostateczną dopiero po 36 miesiącach od złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie podkreślił, iż to na podmiocie wnioskującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek wykazania, iż zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżąca spółka nie wskazała zaś żadnej przesłanki pozwalającej na odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał właśnie art. 39 tej ustawy, a nie wskazywany przez skarżącą przepis art. 38 u.d.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu umieszczenia w nim reklamy. Podstawowy zarzut skarżącej dotyczył podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W jej ocenie w przypadku złożenia kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam obiektu reklamowego zastosowanie winien mieć przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., a co za tym idzie, to na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy urządzenie to, co do którego została już raz wydania decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, przestało spełniać wymogi "szczególnie uzasadnionego przypadku", tj. czy nie powoduje ono zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym. Dokonując analizy niniejszej sprawy Sąd uznał, iż argumentacja skarżącej jest niezasadna. W zaistniałym bowiem stanie faktycznym sprawy, jak słusznie wskazał organ, ma zastosowanie przepis art. 39 ust. 1 u.d.p., nie zaś art. 38 ust. 1 tej ustawy. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi zgodnie z art. 20 u.d.p. sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 cyt. artykułu). Należy zauważyć, iż przepis art. 39 ust. 1 ww. ustawy wprowadza jako zasadę zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten zawiera przykładowy katalog zabronionych czynności m. in. w punkcie 1 zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 3 art. 39, który in principio wskazuje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednakże może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Natomiast art. 38 ust. 1 u.d.p. wskazuje, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie Sądu skarżąca błędnie przyjmuje, iż wydanie wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie danego pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego pozwala przyjąć, że urządzenie to już "istnieje w pasie drogowym" i wygaśnięcie terminu na zajmowanie tego pasa nie ma już w tym przypadku znaczenia. Należy bowiem zauważyć, iż urządzenie to zostało umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji zezwalającej, w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. na określony czas, po upływie którego dalsze zajmowanie tego pasa bez kolejnego zezwolenia jest niedopuszczalne i może być podstawą do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto należy podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 ww. ustawy odnosi się do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy sytuacji, gdy obiekt lub urządzenie, którego lokalizacja jest zgodna z prawem, znalazł się w pasie drogowym z obiektywnych przyczyn niezależnych od woli podmiotu, któremu przysługują prawa do obiektu lub urządzenia. Są to sytuacje, gdy nie następuje działanie lub zaniechanie polegające na zajęciu pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. W szczególności stan taki występuje w przypadku ustanowienia lub rozszerzenia pasa drogowego na obszar, na którym znajduje się już dany obiekt lub urządzenie, a zatem odnosi się do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem zgodnego z prawem działania, w następstwie którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 215/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 397/08. Jednocześnie, jak słusznie wskazał Sąd w wyroku z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/09, przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać jedynie przy wykorzystaniu wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej, gdyż prowadziłoby to do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który została wydana decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Należy bowiem zauważyć, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane lub przedmioty, które nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym, pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Inaczej natomiast jest w przypadku, gdy w niezmienionym pasie drogowym pozostaje nadal obiekt lub urządzenie na lokalizacje którego wydano zezwolenie na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i zezwolenie to wygasło na skutek upływu terminu określonego w decyzji. W takiej sytuacji możliwość pozostawienia w pasie drogowym urządzenia lub obiektu uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Dlatego też, mimo udzielenia jednorazowego zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Właściwy zarządca drogi powinien każdorazowo ocenić, czy dalsze zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, gdyż stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął za podstawę prawną wydanej decyzji art. 39 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. Skarżąca bowiem wystąpiła z wnioskiem dotyczącym dalszego zajęcia pasa drogowego przez obiekt reklamowy odnośnie którego była już raz wydana decyzja zezwalająca. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2218/08, iż bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ. Decydujące znaczenie ma bowiem dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz zebrane dowody pozwolą na uznanie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", co w konsekwencji pozwoli na odstąpienie od zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie strona nie wskazywała na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Jak słusznie wskazał organ lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji negatywnej dla strony. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.