VI SA/Wa 1859/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej H. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z [...] maja 2013 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej: KRN, Rada) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej: RIN, Izba) z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono H. C. (dalej skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej P.n.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca wystąpiła do Izby z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w [...] w uzasadnieniu swojej uchwały powołała się, na art. 72 P.n., zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 P.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 P.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.,). Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej uchwała nr 48). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały nr 48 oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę nr 48 a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 K.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Mając powyższe na uwadze Izba wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 P.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego oraz sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Zdaniem Izby ocena spełnienia owych trzech kryteriów jest łatwa i oczywista. Ustalenia co do dwóch pierwszych tj. że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz że odbył praktykę w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego. Izba ustaliła, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na tej liście przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną pozytywną opinię o skarżącej. Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia o organizacji na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego oraz sądzie gospodarczym, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, zaświadczenia. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji. Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżąca podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych zakończyła się w przypadku skarżącej sukcesem. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem rzeczone na wstępie zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Mając powyższe na względzie – tj. czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, Izba podała, że ową kwestię mogła jedynie zweryfikować przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Zdaniem Izby przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 P.n.). Dla ugruntowania swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby, ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy. Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu. Izba badając powyższą kwestię ustaliła, że skarżąca nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium po II roku aplikacji oraz kolokwium poprawkowego po II roku aplikacji. Wobec powyższego zdaniem Izby, skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej a w konsekwencji nie spełniła warunku do uzyskania żądanego przez siebie zaświadczenia. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Izby, potwierdzenia przez Radę uprawnień skarżącej do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Izbie. Strona wskazała, że w uchwale Izby nie wskazano żadnej podstawy prawnej wynikającej z przepisu materialnego, który dawałby uprawnienie organowi samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia wobec uzyskania negatywnego wyniku z jednego z kolokwiów. Skarżąca powołała się na uchyloną uchwałę KRN z dnia 20 sierpnia 2011 r., nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej, która to zakładała, że przesłanką do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnego wyniku z obu kolokwiów oraz na skargę Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 listopada 2011 r. skierowaną do Sądu Najwyższego, zaskarżającą uchwałę w całości, jako sprzeczną z prawem. Minister Sprawiedliwości w skardze podniósł, że jest ona sprzeczna z przepisami regulującymi odbywanie aplikacji (ustawą Prawo o notariacie, rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz Konstytucją RP). Nadto skarżąca przedstawiła argumentację Ministra Sprawiedliwości zawartą w skardze. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W wyroku rozpoznania skargi na powyższa uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną uchwałę, stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. Wobec powyższego Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Izby Notarialnej. W uchwale szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji – notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących – aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 P.n. ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organy samorządu zawodowego, organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, są zobligowane do zapewnienia odpowiedniego poziomu szkolenia. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to m.in. sprawdzanie (weryfikację) nabytych w trakcie aplikacji umiejętności i wiedzy. Prezentując powyższe stanowisko, Krajowa Rada Notarialna powołała się dodatkowo na przepis § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w którym mowa jest o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów. Organ odwoławczy wskazał, że ich celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. Ponadto art. 40 § 1 pkt 9 P.n. jak również art. 73 in fine P.n. przewidują, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. Tak więc, uchwała Nr 48/2009 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach ustawy, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Organ zaznaczył, że wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13, Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości kwestionującą przepisy ww. uchwał w trybie nadzorczym. W ustnym uzasadnieniu wyroku SN zauważył, że weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej poprzez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i akceptowalna. Zdaniem organu odwoławczego, z brzmienia przepisu art. 74 § 2 P.n. wynika, że ukończenie oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdania stosownych egzaminów. Przesłanką uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się z ciążących na aplikancie obowiązków przewidzianych programem aplikacji tzn. również zdania kolokwiów. Organ wyjaśnił, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie po pierwsze rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Wobec powyższego Rada – mając na uwadze m.in. treści art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 72 § 1 i § 2, art. 73 in fine oraz art. 74 § 2 P.n., a także § 13 rozporządzenia o organizacji i postanowienia uchwały 48 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) stwierdziła, że Izba właściwie przyjęła, iż dla wydania wnioskowanego zaświadczenia nie wystarczyło jedynie ustalenie, że skarżąca odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, nie przekroczyła prawem przewidzianego limitu nieobecności. Nie wystarczającym było również stwierdzenie, że skarżąca została wpisany na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Rada przyznała rację Izbie, że dla stwierdzenia odbycia przez skarżącą aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia skarżąca zaliczyła pozytywnie. Od powyższej uchwały Krajowej Rady Notarialnej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie uchwał, nałożenie na Radę Izby Notarialnej w [...] obowiązku wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 1 K.p.a. , art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wskutek niezdania kolokwium po drugim roku aplikacji notarialnej, jak również kolokwium poprawkowego, nie odbyła aplikacji, jak również brak logicznego uzasadnienia takiego ustalenia, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2013 r., pomimo że wydana ona została z naruszeniem art. art. 217 § 1 i 2 i 218 § 1 K.p.a. oraz art. 72 § 1 i 2, 75 i 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 P.n.; - art. 217 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie, że skarżąca nie może ubiegać się o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, pomimo że z okoliczności sprawy wynika, że spełniła ona warunki dla uzyskania tego zaświadczenia; - art. 218 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca nie może domagać się wydania jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej; - art. 72 § 1 i 2 P.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odmowie wydania skarżącej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, pomimo iż faktycznie spełniła ona warunki dla uzyskania tego zaświadczenia; - art. 75 P.n. w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej poprzez niezgodne z prawem ustanowienie sankcji, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, za niezaliczenie przez skarżącą kolokwium zorganizowanego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej; - art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie poprzez błędną ich wykładnię i przekroczenie uprawnień przez organy samorządu notarialnego przejawiające się w niezgodne z prawem ustanowieniem sankcji, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, za niezaliczenie przez skarżącą kolokwium zorganizowanego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Izby Notarialnej wydając swą uchwałę nie zastosowała się do przepisu art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., jak również 217 § 3 k.p.a. Powyższe przepisy przewidują wydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki na żądanie osoby ubiegającej się o nie, ze względu na jej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W interesie każdego aplikanta, który odbył aplikację jest uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia jako niezbędnego dokumentu umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego. W ocenie strony skarżącej, organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołał się na nieznany ustawie determinant, tzn. pozytywne wyniki z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji. Żaden z obowiązków aplikanta wymieniony w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, nie nakazuje pozytywnego zaliczenia kolokwiów. Strona skarżąca zauważyła, że ani ww. rozporządzenia ani inne przepisy prawa, nie określają skutków nie zaliczenia kolokwiów i sprawdzianów w trakcie odbywania aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają żadnemu z organów samorządu notarialnego kompetencji do określenia tego typu negatywnych skutków. Przepis art. 72 § 1 P.n. zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek, od których uzależnione jest wydanie przedmiotowego zaświadczenia a żaden inny przepis ww. ustawy nie wiąże wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od uzyskania pozytywnego wyniku z przeprowadzonych w trakcie szkolenia kolokwiów. Zdaniem skarżącej, z upoważnienia (na podstawie § 13 rozporządzenia o organizacji) rady izby notarialnej do przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów mających sprawdzić u aplikanta stopnia opanowanego materiału, nie wynikają żadne negatywne konsekwencje w przypadku ich nie zaliczenia albo nie przystąpienia do nich. Tym samym, na podstawie przywołanych przepisów jak również na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 P.n., brak jest kompetencji organów samorządu notarialnego do wprowadzania pozaustawowych kryteriów wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej. Ponadto wskazano na odmienność unormowań zawartych w P.n. oraz ustawach regulujących zawód adwokata i radcy prawnego. W ustawie P.n. oraz innych aktach dotyczących aplikantów notarialnych brak jest regulacji dającej możliwość samorządom zawodowym skreślenia aplikanta z listy aplikantów w przypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego. W przypadku braku takich kompetencji nie można ich domniemywać, ani ustanawiać za pomocą aktów wydawanych przez te organy. Organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego przydatność kandydata na stanowisko notariusza. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie rozpoznania zażalenia H. C., którą utrzymano w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zaskarżonym uchwałom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.;- art. 217 § 1 i 2 K.p.a.; - art. 218 § 1 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 72 § 1 i 2, art. 75 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie, a także § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przekroczenie uprawnień przez organy samorządu notarialnego przejawiające się w niezgodne z prawem ustanowieniem sankcji, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, za nie zaliczenie przez skarżącą kolokwium zorganizowanego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. W związku z podniesionymi zarzutami Sąd stwierdził, co następuje. Stosownie do treści art. 72 § 1 Prawa o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 73 Prawa o notariacie aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2. Przepis art. 75 Prawa o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednocześnie KRN w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt. 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6 pkt 1. tej uchwały wynika (por. tekst jednolity, który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6 pkt 2), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6 pkt 3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. ( § 6 pkt 16). Z przepisu art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 Prawa o notariacie do zakresu działania KRN należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a aplikację rozpoczęła 1 stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, którzy wydał pozytywną pisemną opinie o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 Prawa o notariacie nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego, spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza , zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych; w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. KRN uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 Prawa o notariacie nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z KRN, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie - nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą. Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por.§ 6 pkt 1 uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 Prawa o notariacie sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza ( art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 Prawa o notariacie, a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 Prawa o notariacie należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" - jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 Prawa o notariacie musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 pkt 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 pkt 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku. Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków nie zaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r., sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96). W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie, a także z art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli KRN, wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 Prawa o notariacie). Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego, zawartego w zaskarżonych uchwałach, nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże , w ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 Prawa o notariacie egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Prawa o notariacie., zaś przepis art. 74 § 3 tej ustawy stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (dalej jako p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej jako u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego ( odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. nie zaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10, dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa- Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano, ani ustawa - Prawo o notariacie, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nie odbycia) aplikacji w przypadku nie zaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Z drugiej strony trzeba stanowczo podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10), a także Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. , sygn. akt II OSK 1046/05) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano - i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 i art. 74 § 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 217 K.p.a. wydając zaskarżone uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialno-prawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1204/11, Lex nr 1148172). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.