VI SA/Wa 1884/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister Infrastruktury (dalej: Minister, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia na A. L. (dalej: dłużnik, skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o nałożeniu na dłużnika grzywny w kwocie 3.000 zł oraz wezwaniu go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 17 § 1 i art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 138, 1000 i 1009; dalej: u.p.e.a.) w zw. z art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (w skrócie: GDDKiA), na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a. zwrócił się do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ egzekucyjny) o wszczęcie postępowania wobec A. L. (dalej: skarżący, zobowiązany) celem wyegzekwowania realizacji obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji tego organu z [...] października 2016 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018 r. poz. 2068). Decyzją tą nakazano zobowiązanemu przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi ekspresowej [...], km 2+900, w [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]w postaci napowietrznego odcinka sieci światłowodowej, rejon skrzyżowania z ul [...]oraz km 10+345 w [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]w postaci ziemnego i napowietrznego odcinka sieci światłowodowej poprzez usunięcie tych odcinków umieszczonych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Jako środek egzekucyjny, na podstawie art. 28 u.p.e.a. zaproponowano nałożenie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia, a w przypadku nieskuteczności tego środka, zastosowanie wykonania zastępczego. Do wniosku dołączony został tytuł wykonawczy oraz poinformował GDDKiA, że zobowiązanemu doręczono zobowiązanie [...] grudnia 2016 r. Bezskutecznymi postanowieniami z [...] stycznia 2017 r. oraz [...] czerwca 2017r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w łącznej kwocie 6.000 zł (w każdym postanowieniu nałożono po 3.000 zł). Kolejnym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., po wcześniejszym uzyskaniu informacji od GDDKiA, że zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku, organ egzekucyjny wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] grudnia 2016 r. polegającego na przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi ekspresowej [...], km 2+900 w m. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]i km 10+345, w m. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]poprzez usunięcie odcinków sieci światłowodowej wybudowanych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 3.000 zł. Rozpoznając zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie, Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy wskazał, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega wykonaniu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących niewyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ egzekucyjny przy wyborze zastosowanego w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego, Minister podał, że możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z treści art. 1a pkt 12 lit b u.p.e.a. Jeżeli egzekucja dotyczy obowiązków o charakterze niepieniężnym, na wierzycielu ciąży obowiązek wskazania we wniosku środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wskazano wprost, że jako środek egzekucyjny proponuje się nałożenie grzywny w celu przymuszenia, a w przypadku nieskuteczności tego środka zastosowanie wykonania zastępczego. Zatem organ egzekucyjny zastosował środek wskazany przez wierzyciela. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 3 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ egzekucyjny uznał, iż najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest w okolicznościach sprawy nałożenie grzywny w wysokości 3.000 zł, Minister powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wobec powyższego przyjął, że nałożenie w pierwszej kolejności na zobowiązanego środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby bardziej dolegliwe, bowiem wiązałoby się z wysokimi kosztami, związanymi z wyceną robót, wyłonieniem wykonawcy, które w całości obciążałyby zobowiązanego i które zobowiązany musiałby ponieść niezależnie od kosztów wykonania robót przez wykonawcę. Natomiast szerokie możliwości uniknięcia zapłaty grzywny lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Jednocześnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził w art. 121 § 2 u.p.e.a. tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku, ograniczoną zasadą racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasadą niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a,). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny, organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 § 2 i 3 oraz art. 119 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż organ egzekucyjny nie miał obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy wyborze zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia kary grzywny i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; b) art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 119 § 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż organ egzekucyjny nie miał obowiązku wyjaśnienia, na jakiej podstawie uznał, że najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym jest w okolicznościach sprawy środek egzekucyjny - nałożenie kary grzywny w wysokości 3.000 zł, skoro nie zbadał i nie ustalił w jakimkolwiek zakresie i na jakiej podstawie wymierza grzywnę w tej wysokości, a tym samym naruszył zasadę niezbędności wyrażoną w art. 7 § 3 u.p.e.a; c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 i 2 oraz 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego nie wymagają szczegółowego uzasadnienia w zakresie zasadności oraz wysokości nałożonej grzywny i uznanie, że w realiach sprawy organ odwoławczy dokonał oceny dolegliwości nałożonej grzywny, a ponadto zaniechanie szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu; d) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z bezzasadnym z utrzymaniem w mocy postanowienia organu egzekucyjnego mimo, iż postanowienie to było wadliwe i podlegało uchyleniu. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2018 r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym uchybień przepisom prawa zarzuconych w skardze, jak również innych, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2018 r, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł i wezwaniu go do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z [...]grudnia 2016 r. (wynikających z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]z [...] października 2016 r.). Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się strony od wykonania obowiązku, wierzyciel nie ma swobody we wdrożeniu postępowania egzekucyjnego, ale powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są między innymi grzywna w celu przymuszenia. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie - przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego - organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Przedmiotem sporu jest zasadność zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia. Główny zarzut sformułowany przez skarżącego dotyczy w zasadzie naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilkunastu – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skarżący zakwestionował również niewyjaśnienie zasadności nałożenia właśnie tego środka egzekucyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot. Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. W § 2 tego art. wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść normatywna powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, z 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nadto dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla strony i odpowiadającego najlepiej treści nałożonego obowiązku (vide: wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Dopiero bowiem brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie natomiast z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest - co do zasady - środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Tym samym, grzywna nie stanowi samoistnego ciężaru, na którego poniesienie strona nie ma żadnego wpływu. Z kolei zastosowanie wykonania zastępczego generuje koszty w postaci wydatków na przeprowadzenie przetargu na wykonawcę, a następnie koszty w postaci wynagrodzenia wykonawcy. Powyższe przemawia bezspornie za zastosowaniem grzywny, bowiem powstanie dodatkowych kosztów, które strona będzie miała obowiązek w przyszłości pokryć przy wykonaniu zastępczym, uniemożliwia przyjęcie, że jest ono mniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tym samym wykonanie zastępcze w niniejszej sprawie nie spełniłoby warunku z art. 7 § 2 u.p.e.a., a spełnia go grzywna w celu przymuszenia. Przypomnieć należy, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji GDDKiA z [...] października 2016 r., polegającego na przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi ekspresowej [...], km 2+900 w m. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...]i km 10+345 w m. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...], poprzez usunięcie odcinków sieci światłowodowej wybudowanych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, pomimo dwukrotnych (przed nałożeniem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu grzywny) prób przymuszenia go do wykonania tego obowiązku (vide: postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia oraz [...] czerwca 2017 r. w aktach administracyjnych). W zaistniałym stanie faktycznym wybór grzywny jako środka egzekucyjnego celem skłonienia skarżącego do wykonania wskazanego powyżej obowiązku był optymalny i uzasadnienie tego wyboru zasługuje na aprobatę (str. 3 zaskarżonego postanowienia). Organ rozważył możliwości zastosowania w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie tylko grzywny, ale i wykonania zastępczego oraz uzasadnił, dlaczego dokonał takiego, a nie innego wyboru. Zdaniem Sądu, zaprezentowana ocena skutecznie broni się przed zarzutem dowolności. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącego grzywny, trzeba jeszcze raz podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym. W związku z tym wysokość grzywny, której maksymalna kwota nie może przekraczać ustawowo wskazanej w art. 121 § 2 – 5 u.p.e.a. wysokości, powinna być nakładana w takim wymiarze, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie zastępczego wykonania obowiązku. Wynika stąd, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Skoro tak, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, co wynika wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a. Zasada stosowania najmniej uciążliwego środka nie została przez organ egzekucyjny naruszona, organ wybrał bowiem najmniej uciążliwy dla zobowiązanego środek egzekucyjny. Wprawdzie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ w sposób dosyć lakoniczny przywołał okoliczności, jakie zostały wzięte pod uwagę przy podjęciu tego rozstrzygnięcia, to jednak podstawowe znaczenie miał fakt, iż niewątpliwie skarżący na przestrzeni dwóch lat przynajmniej trzykrotnie uchylał się od wykonania nałożonego na niego prawomocna decyzją z [...] października 2016 r. obowiązku (vide: postanowienia o nałożeniu grzywny z [...] stycznia 2017 r., z [...] czerwca 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r.) i mimo to, do dnia wydania wyroku nie przedstawił dowodów świadczących o jego wykonaniu. Tak więc okoliczność długotrwałego uchylania się od wykonania prawomocnego obowiązku stanowiła jedną z przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a także została uwzględniona przy określeniu jej wysokości na poziomie 3.000 zł. Ponadto, i przede wszystkim z mocy art. 121 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny mógł nałożyć karę w tej samej lub wyższej kwocie. Według wspomnianego przepisu grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (odnosi się do obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego). Wcześniej były już nakładane grzywny dwoma ostatecznymi postanowieniami Wojewody (prawidłowo doręczonymi skarżącemu) i na kwotę po 3.000 zł każda. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organ egzekucyjny zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia i w kwocie wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Postanowienie zaś spełniało wymogi z art. 122 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.