VI SA/Wa 1912/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia) oddala skargę Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.- dalej: k.p.a.). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017r. W. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...], którą Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2010r. cofającą W. M. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia z powodu braku zdolności do wykonywania zawodu. Komendant Główny Policji po zapoznaniu się z wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. (nr wskazany na wstępie). W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie a zatem organ jest związany stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. VI SA/Wa 1604/10. Wskazał również odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego, że gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania bowiem oddalenie skargi na decyzję administracyjną co do zasady zamyka drogę ponownego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego (wyrok z dnia 9 września 2015r. sygn.. akt III UK 16/15). Z tego też względu, zdaniem organu, niezbędne w niniejszej sprawie było wydanie orzeczenia w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. W. M. pismem z dnia [...] maja 2017r. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o dopuszczenie dowodów ze wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, załączonych do wniosku oraz o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brakiem możliwości odwoławczych od orzeczeń lekarskich. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2017r uznając, że nie ma podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia, gdyż nie ustała przeszkoda, która stanowiła postawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do brzmienia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił przy tym, że wskazany przepis określa dwie odrębne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza ma wymiar podmiotowy, a druga przedmiotowy. Organ zauważył przy tym, że w sprawie zaistniała druga ze wskazanych przesłanek, gdyż kwestionowana przez W. M. decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiej Policji w S. z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w sprawie cofnięcia W. M. licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia, na skutek skargi w/w poddana została kontroli sądowoadministracyjnej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym a także pod względem ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Organ zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 1604/10, oddalając skargę uznał, że zarówno orzeczenie organu I jak i II instancji nie naruszają prawa. Sąd w wyroku podzielił stanowisko organów Policji, co do zasadności zastosowania wobec strony przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 31 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 26 ust.3 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, stwierdzając że zarówno przepisy ustawy jak i rozporządzenia Ministra zdrowia i Opieki z dnia 23 marca 1999r. nie przewidują możliwości podważenia orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnionych lekarzy w przewidzianym przepisami trybie, a orzeczenia takie mają charakter ostateczny. Sąd wskazał również, że skoro organ Policji uzyskał dowód w postaci orzeczenia lekarskiego nr [...] stwierdzającego, iż skarżący nie posiada zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony, to organy te zobligowane były do cofnięcia mu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Mając powyższe na względzie Komendant Główny Policji uznał, że kwestia zgodności z prawem cofnięcia stronie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia ma walor powagi rzeczy osądzonej, a pogląd strony, że decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ brak było możliwości odwoławczych od orzeczeń lekarskich, waloru tego nie niweczy. Organ wyjaśnił również, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie materialnym. A zatem organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i nie dokonuje oceny decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wskazane wyżej postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017r. w całości i zarzucając: - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze błędnie wskazano ust.2 zamiast pkt 2), gdyż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie istniały możliwości odwoławcze od orzeczeń lekarskich. Orzeczenie lekarskie, zdaniem skarżącego, jest decyzją administracyjną a od każdej decyzji przysługuje odwołanie. Nadto zgodnie z Kodeksem pracy i art. 229 tego kodeksu skarżącemu przysługiwało odwołanie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.; - naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłych co do wiarygodności wydawanych orzeczeń lekarskich wydawanych w MSWiA w K. (orzeczenie lekarskie [...]) oraz celowość badań w [...] Szpitalu [...] w G.; - naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 78, 80 k.p.a. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a ponadto o dopuszczenie dowodów z : wszystkich dokumentów znajdujących się aktach sprawy oraz tych, które załączył do skargi; opinii biegłych na okoliczność wiarygodności wydanych orzeczeń lekarskich [...] i [...] oraz "celowości dobadani w [...] Szpitali [...] w G.". Skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności postanowienia, gdyż zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem brak było możliwości odwołania się od orzeczeń lekarskich. Nadto w skardze wniesiono również o: "-udzielenie szczegółowych informacji, czy w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o inwigilacji osoby Skarżącego przez Policję i służby specjalne podczas tych postępowań administracyjnych trwających od 2009r.; -udzielenie szczegółowej informacji, czy w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o kierowaniu Skarżącego na leczenie [...], obserwację albo dokumenty świadczące o przyjmowaniu przez Skarżącego leków [...]; -udzielenie Skarżącemu szczegółowych informacji, czy w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o rzekomym rozpowszechnianiu przez Skarżącego treści [...]". W uzasadnieniu skarżący szczegółowo opisał sprawę i stawiane w skardze zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2017r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2010r. cofającą W. M. licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017r., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zakwestionowane rozstrzygnięcie, mające charakter stricte procesowy (utrzymanie w mocy odmowy wszczęcia postepowania), w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie narusza prawa. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem organ administracji utrzymał w mocy odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendant Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2010r. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie, organ wskazał, że decyzja ta była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011r. sygn.. akt VI SA/Wa 1604/10 oddalił skargę, a zatem nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela ww. stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Należy w tym miejscu przywołać uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, która miała na celu uporządkowanie rozbieżnego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. NSA we wskazanej uchwale stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. – obecnie postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, dopisek Sądu) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu-przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia tej uchwały, prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Sąd wskazuje również, że nie bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia pozostaje treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim - w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia miała prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Takie stanowisko wynika także - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z analizy uzasadnienia przedmiotowej uchwały, która stanowi integralną część jej sentencji. NSA wskazał wszak, że " (...). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". A zatem NSA w cyt. uchwale wskazał, że jedynie w sytuacji gdy sąd rozstrzygając skargę na rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym nie mógł dostrzec zaistnienia przesłanki, która winna skutkować stwierdzeniem nieważności organ - po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności (lub z urzędu) winien takie postępowanie wszcząć i rozpoznać sprawę co do istoty. Należy również w tym miejscu wskazać, na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 10 października 2012r. sygn. II OSK 1087/11 (publ. lex nr 1234059), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, że "wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji". Podzielając w całości wskazane powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieprawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że z analizy uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. VI SA.Wa 1604/10 wynika, że kwestie podnoszone przez skarżącego a dot. orzeczeń lekarskich i możliwości ich zaskarżenia były przedmiotem analizy i oceny Sądu dokonanej w tym wyroku (strona [...] uzasadnienia). A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. o cofnięciu skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Tym samym zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Głównego Policji o odmowie wszczęcia postepowania jest zgodne z prawem, bowiem skoro istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania to organy nie mogły w żaden sposób merytorycznie odnieść się do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd zauważa przy tym, że zarzuty, które zostały podniesione w skardze nie odnoszą się do wydanego w sprawie postanowienie lecz mają na celu podważenie rozstrzygnięcia, którego dotyczył wniosek o stwierdzanie nieważności. A zatem nie mogą one przynieść zamierzonego rezultatu, bowiem organ nie rozpoznawał merytorycznie złożonego wniosku, gdyż jak wskazano powyżej na przeszkodzie takiego rozpoznania stała okoliczność, że podnoszone przez skarżącego kwestie były już przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w prawomocnym wyroku. Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Na zakończenie Sąd wyjaśnia również, że wnioski zgłoszone w skardze należało oddalić. Należy bowiem wskazać, że art. 106 § 3 p.p.s.a., pozwala m.in. na wniosek strony przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. A zatem postępowanie, o którym stanowi przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter uzupełniający i fakultatywny. O konieczności i celowości przeprowadzenia postępowania dowodowego decyduje sąd rozpoznający skargę, przy czym tylko do tego sądu należy ocena, czy w sprawie istnieją istotne wątpliwości, które bez nadmiernego przedłużenia postępowania dowodowego mogą zostać wyjaśnione przez dopuszczenie określonego dowodu z dokumentu. Co do istotnych wątpliwości, to można o nich mówić wówczas, gdy ze względu na mające znaczenie dla wyjaśnienia sprawy braki bądź sprzeczności w ustaleniach faktycznych podjęte rozstrzygnięcie nie jawi się jako niewątpliwe (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 874/07, lex 483199). W przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o sytuację, gdy sąd dokonuje oceny zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dowodów, lecz o możliwość dopuszczenia przez sąd nowych dowodów, jako dowodów uzupełniających dla realizacji tej ustawowej funkcji sądu. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1306/08, lex 558886). W rozpoznawanej sprawie wnioski skarżącego dotyczyły dowodów, które znajdowały się już w aktach sprawy lub też pochodziły z okresu wcześniejszego lub późniejszego a zatem już po wydaniu decyzji o stwierdzenie nieważności, której wnosił skarżący. Nadto zawarte w skardze w pkt 5, 6, 7 i 2 wnioski skargi dot. udzielenia informacji przez Sąd co do materiału dowodowego znajdującego się w aktach i dopuszczenia dowodu z opinii biegłego nie są objęte regulacją art. 106 § 3 p.p.s.a i są niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.