VI SA/Wa 1921/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. O. w W. celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. R. w rej. ul. O., pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 na okres od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia, wnioskodawca we wniosku wyraził gotowość przestawienia reklamy w nowe miejsce w przypadku negatywnej opinii komunikacyjnej; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. W aktach znajduje się: 1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., 3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., 5) pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, 7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. R. w rej. ul. O. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W.. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 60 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,3 m do 25,0 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 39,8 m (łącznie do 64,80 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. R. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...]. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2.080 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 1.530 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1.400 pojazdów na godzinę. Powołując się na informacje Komendy [...] Policji wskazał, iż proponowane podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. R. do 70 km/h wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego. Stwierdził ponadto, że wnioskowana reklama została umieszczona w odległości 18,0 m od przystanku autobusowego, co w świetle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów również wyklucza lokalizację reklamy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w P., dalej skarżąca, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ww. ustawy, naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwoleń, art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., która w aktach sprawy znajduje się tylko w kopii niepodpisanej przez autora i niepoświadczonej za zgodność z oryginałem, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca powołała się m. in. na wykładnię prawa wynikającą z uchwały 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). NSA nie wyłączył możliwości wykorzystania pasa drogowego również do przekazywania informacji mających charakter reklamy. Podniosła, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż skarżąca od dnia 24 listopada 2000 r. do dnia 31 maja 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy. Według niej organ błędnie zastosował art. 39 ust. 1 pkt l tej ustawy, który dotyczy "lokalizowania" obiektów w pasie drogowym. Skoro bowiem nośnik reklamowy skarżącej został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji organ musi wskazać konkretne powody odmowy wydania zezwolenia. Ponadto w ocenie strony skarżącej, organ błędnie zastosował art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej organ wyraził już zgodę w trybie art. 43 w związku z art. 38 ust. 3 tej ustawy na odstępstwo polegające na uprawnieniu strony skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego nie sprzeciwiając się umiejscowieniu reklamy jeszcze w latach 2000-2006. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych SKO wskazało, iż przepis ten formułuje klauzulę generalną o możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządcy drogi. Podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie organu, przepis ten jest normą regulującą stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisem określającym pozycję prawną istniejących obiektów, które na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego znajdą się w jego obszarze. Powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 919/05, LEX nr 198869). Wskazał, iż zezwolenia na zamieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego są wydawane na czas określony. Po upływie terminu urządzenie reklamowe powinno być usunięte, ew. ale po wydaniu kolejnej pozytywnej decyzji - pozostać. Podkreślił, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Wnioskodawca nie wykazał, iż istnieją szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację reklamy w tym rejonie pasa drogowego. Fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie przerzuca na organ obowiązku wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na dalsze trwanie tego urządzenia w pasie drogowym. SKO odrzuciło zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wskazało, iż zarzuty mają charakter formalny i nawet gdyby były zasadne nie miałyby kluczowego znaczenia dla sprawy. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie: art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie, że nośnik reklamowy powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi oraz zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację, którą skarżąca przedstawiła już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W., iż w sprawie tej powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1, a nie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca wskazała na stwierdzone przez nią nieprawidłowości odnoszące się do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, opinia jest niepodpisana, treść opinii była konsultowana z organem pierwszej instancji, strona nie była informowana o dopuszczeniu dowodu z opinii. Skarżąca wnosiła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2008 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie", "usytuowanie" oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie przez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej przedstawił poszerzoną argumentację, na okoliczność, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy (gdy strona uzyskała już wcześniej zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym) powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w związku z tym, że organ powinien dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o ten przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, skarżąca we wniosku nie wskazała żadnych okoliczności. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wskazała żadnych okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami. Skarżąca w skardze wskazywała na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sprawie zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem poprzednie zezwolenie, wyznaczone ramami czasowymi, wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanki warunkującej wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podkreślił organ, wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie owego szczególnego przypadku powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego wydania nie wynikał obowiązek organu w zakresie pozytywnego załatwienia kolejnego wniosku. Zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi (vide: wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06). Tymczasem reklama jest obiektem, co do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym każdorazowo, na czas określony. Zezwolenia udziela się na wniosek i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja odmowna nie powinna stanowić zaskoczenia dla strony, albowiem już [...] marca 2007 r. była informowana o wydaniu decyzji odmownej. Tymże pismem pouczona została także o treści art. 10 k.p.a. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. W tym stanie rzeczy organ nie miał obowiązku badać, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia wydana i podpisana przez jej autora (w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie za zgodność z oryginałem) i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a. Spór o charakter opinii mgr inż. L. K. i o wiarygodność innych dokumentów o tyle jest nieistotny, że Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organ wyroku z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04. Oczywistą rzeczą jest, że reklama o znacznych rozmiarach, znajdująca się w pasie drogowym, w ruchliwym punkcie miasta skierowana jest do kierowców i pieszych i odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze. Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Podważenie jej mogłoby nastąpić w przypadku wykazania, że jest decyzją dowolną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ dostatecznie wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Należy dodać, na co zwracała skarżąca w odwołaniu, że decyzja organu I instancji została doręczona spółce, a nie jej pełnomocnikowi, lecz o tyle nie miało to wpływu na dalszy tok sprawy, że odwołanie od tej decyzji pełnomocnik złożył w terminie. Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. R. w rej. ul. O.w W., natężenia ruchu na tej ulicy jak i usytuowania przedmiotowej reklamy, do wydania odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.