VI SA/Wa 1948/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę VI SA/Wa 1948/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 20103 r. Dyrektor Izby Celnej w W. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. F. z siedzibą w J., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r., w sprawie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej zmiany czterech miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Zajmując stanowisko w sprawie organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ zezwalający I instancji stwierdził wygaśnięcie, w części dotyczącej punktów gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanych w miejscowości, K., ul. [...], Siedlce, ul. [...],[...], ul. [...],[...],[...], zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2009 r. została opublikowana w Dz. U. Nr 201 pod pozycją 1540 ustawa dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. W myśl art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 208 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa dopuszcza umorzenie postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że decyzja cofająca Spółce zezwolenie w części wiąże organ, który ją wydał co wynika jednoznacznie z art. 212 ustawy - Ordynacja podatkowa, od momentu wprowadzenia takiej decyzji do obrotu, każda jej zmiana (pod względem treści lub formalnym) może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania. Organ, który wydał rozstrzygnięcie, nie może już wycofać się samodzielnie ze stanowiska zajętego w decyzji. Związanie organu zatem trwa przez cały okres pozostawania decyzji w obrocie prawnym. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na stanowisko reprezentowane w orzecznictwie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Dyrektor Izby Celnej uznał je za bezzasadne. Wskazał, iż art. 258 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa nie stanowił podstawy rozstrzygania przed organem I instancji w niniejszej sprawie. Za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia art. 123 § 1 ustawy ordynacja podatkowa gdyż spółka-co wynika z akt sprawy-miała zagwarantowany udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Organ szeroko odniósł się do zarzutów dotyczących niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym, prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, jak również niezgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP oraz sprzeczności ustawy o grach hazardowych z głównymi zasadami traktatowymi, tj. z zasadą swobody przepływu towarów (art. 34 TFUE), zasadą przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) oraz zasadą swobody świadczenia usług (art. 56 TFUE), uznając je za chybione. Następnie organ obszernie wykazywał niezasadność zarzutów sprzeczności ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności z wynikającymi z tej normy zasadami: ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa prawa, zasady przyzwoitej legislacji oraz z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa. Odniósł się także do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych, stwierdzając w konkluzji, że żaden z przepisów leżących u podstaw rozstrzygnięcia organu zezwalającego I instancji jak i organu odwoławczego nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu Spółki, że skarżona decyzja powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.), Dyrektor Izby Celnej szczegółowo wyjaśnił, iż ustawa o grach hazardowych w sposób skuteczny uchyliła i derogowała poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, przy czym sama ustawa o grach hazardowych obowiązuje obecnie w Polsce w sposób w pełni legalny i prawnie wiążący. Organ podkreślił także, że decyzja Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. ma charakter wyłącznie proceduralny, oparty na przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa, które to przepisy nie podlegały ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzuty: niezasadnego zastosowania przepisu z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany, zaś wniosek skarżącej winien być uwzględniony na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych; naruszenia art. 208 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania z powołaniem się na jego bezprzedmiotowość z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w punktach gier, objętych wnioskiem o dokonanie zmiany zezwolenia, podczas gdy stwierdzić należy, że udzielone Spółce zezwolenie w dalszym ciągu obowiązuje w pełnym zakresie, bowiem Spółka w ustawowym terminie podjęła na jego podstawie działalność, naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z art. 121 ustawy o grach hazardowych i w zw. z art 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, dopuszczający stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego zezwolenia w części oraz wydana na jego podstawie decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia wobec skarżącej, podczas gdy art. 121 ustawy o grach hazardowych w sposób wyczerpujący reguluje kwestię intertemporalną wygasania zezwoleń w związku z niepodjęciem działalności, objętej tymi zezwoleniami i jako regulację właściwą w odniesieniu do całości tego przedmiotu wskazuje art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który nie przewiduje możliwości stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części i w tym zakresie uznaje za spełniony warunek "rozpoczęcia działalności" w wypadku rozpoczęcia jej prowadzenia chociażby w jednym z punktów wskazanych w zezwoleniu, co wyłącza w niniejszej sprawie możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z zastosowaniem przedmiotowej normy art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych; naruszenia art. 120 oraz 122 Ordynacji podatkowej w związku z art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych i art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez zaniechanie rozpoznania z urzędu istoty sprawy i nierozważenie kwestii wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z rażącym naruszeniem prawa i wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu, w szczególności zaś bezpodstawne przyjęcie, że deklaratoryjna decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części objętej wnioskiem o jego zmianę oznacza jednocześnie wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części, wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie tworzy nowego stanu prawnego, nie może także wpływać na stan praw i obowiązków strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty wywodząc m.in, iż w toku sprawy należało wyjaśnić kwestię wygaśnięcia zezwolenia w części. W istocie bowiem - jeżeli zezwolenie w odniesieniu do określonych punktów gry miałoby wygasnąć, to prowadzenie postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia w odniesieniu do tej części zezwolenia, które wygasło miałoby charakter bezprzedmiotowy. Z tego jednak względu należy w szczególności zbadać, czy skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia w tej właśnie części (obejmującej punkty gier, co do których skarżąca wniosła o zmianę ich lokalizacji] rzeczywiście nastąpił. Skarżąca zaznaczyła, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uzyskała na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. W związku ze zmianą normatywną co do regulacji prawnej tej dziedziny działalności gospodarczej koniecznym jest określenie właściwej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia o wygaśnięciu zezwolenia. Skarżąca szeroko wywodziła, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w części obejmującej punkty gier, co do których wniosła o zmianę lokalizacji, gdyż w rozumieniu art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych rozpoczęła prowadzenie działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca wykazywała także, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej niedopuszczalnym jest przyjęcie przez organy obu instancji , że posiadane przez nią zezwolenie wygasło w części, objętej jednocześnie wnioskiem o zmianę. Tym samym postępowanie ma swój przedmiot, bowiem skarżąca dysponuje ważnym w całości zezwoleniem, o którego zmianę w zakresie lokalizacji punktów gry wnosiła. Skarżąca podkreśliła nadto, że okoliczność braku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy o grach hazardowych, a zatem również regulacji zakazującej zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, zawartej w art. 135 ust. 2 ustawy, jest na gruncie niniejszego postępowania całkowicie bezsporna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak stanowi art. 208 § 1 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy zauważyć, iż obligatoryjną przesłanką do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tym zakresie organ podatkowy nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona decyzji związanej. Decyzja umarzająca wydana na podstawie art. 208 Ordynacji podatkowej nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem (wyrok WSA w Kielcach, I SA/Ke 43/09, LEX nr 507146). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. NSA wyjaśnił, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). W orzeczeniu z dnia 4 listopada 2009 r. WSA w Lublinie podkreślał, że "bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu" (wyrok WSA w Lublinie, I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy nadto podkreślić, iż jak stanowi art. 212 o.p. organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 613/98, LEX nr 43034). Decyzja wchodzi do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu w dacie jej doręczenia o od tej daty jakakolwiek zmiana decyzji pod względem treści lub formy może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania podatkowego. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy czynnościami pozaprocesowymi, lecz może to nastąpić tylko w ramach przepisów procesowych (wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., I FSK 132/05, LEX nr 173287). Związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres pozostawania jej w obrocie prawnym, a więc do chwili jej zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności czy też wygaśnięcia. Przedmiotem wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. jest zmiana decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej punktów gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanych w miejscowości, [...], ul. [...],[...], ul. [...],[...], ul. [...],[...],[...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ zezwalający I instancji stwierdził wygaśnięcie, w/w zezwolenia w części dotyczącej punktów objętych żądaną zmianą. Istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie przedłużenia zezwolenia skoro zostało ono cofnięte. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 Ordynacji podatkowej. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Należy zatem przyjąć, że rozpatrzenie wniosku spółki o zmianę zezwolenia zależy od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia byłyby już niemożliwe, co prowadziłoby wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem spółki (art. 208 § 1 o.p.). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko organu celnego znajduje wsparcie zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie. Decyzja, której ustawodawca nadał przymiot ostateczności, korzysta z domniemania jej "prawidłowości" (tak np. stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w 2. tezie wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I SA/Ke 164/11), czy też - inaczej rzecz ujmując - domniemania jej "zgodności z prawem" (takiego określenia użył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., I FSK 558/07) i tak długo, jak pozostaje w obrocie prawnym, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i strony, a to według zasady trwałości decyzji ostatecznych ujętej w art. 128 o.p. Nie sposób przy tym pominąć i tego, że w odniesieniu do orzeczeń organów administracji publicznej, przepisy ordynacji podatkowej nie posługują się pojęciem prawomocności. Zostało natomiast zdefiniowane pojęcie ostateczności (art. 128 o.p.). W piśmiennictwie wskazano natomiast, że prawomocność decyzji występuje wówczas, gdy nie przysługuje na nią skarga albo też skarga została prawomocnie oddalona lub odrzucona przez sąd administracyjny (zob. B. Gruszczyński w: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 487). Logiczną konsekwencją poczynionych wywodów jest dopuszczalność umorzenia postępowania (art. 208 § 1 o.p.) wszczętego wnioskiem strony skarżącej. Skoro nie ma już aktu, tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach, który miałby podlegać ewentualnej zmianie, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w sprawie jakiejkolwiek modyfikacji takiego orzeczenia. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 208 § 1 o.p. nie wskazuje zamkniętego katalogu przyczyn obligatoryjnego umorzenia postępowania. Dlatego też, w kontekście tego przepisu, utrwalone zostało stanowisko o konieczności umorzenia każdego postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, należy podkreślić, iż przedmiot postępowania sądowego - umorzenie postępowania odwoławczego - ogranicza rozważania do oceny zasadności wydania tej decyzji. Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej nie naruszono obowiązującego prawa, a tym samym uznał za niecelowe prowadzenie rozważań na temat pozostałych kwestii zarzuconych w skardze. Zdaniem Sądu stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, organ dokonał właściwej interpretacji przepisów stwierdzając, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej nie ma możliwości prowadzenia postępowania wszczętego żądaniem skarżącej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.