VI SA/Wa 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w organizacji ruchu na drodze powiatowej oddala skargę Syg.akt VI SA/Wa 195/09 Uzasadnienie Minister Transportu i Budownictwa decyzją z lutego 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego zmian organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. poprzez umieszczenie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że w dniu [...] czerwca 2004 r. Starosta C. zatwierdził na wniosek Burmistrza L. organizację ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znakiem B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t". Wprowadzenie tego znaku zakwestionował Pan A. K. - właściciel P. z siedzibą w K. i wystąpił do Wojewody [...] z interwencją w tej sprawie wykazując naruszenie jego interesu, gdyż jego zdaniem istnienie znaku uniemożliwia działanie na tym terenie punktu przeładunkowego, czego skutkiem miałyby być zwolnienia z pracy pracowników, w tym mieszkańców lokalnej społeczności. Wojewoda ocenił, że zatwierdzony przez Starostę C. w dniu [...] czerwca 2004 r. projekt stałej organizacji ruchu nosił znamiona naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Oceniając negatywnie projekt i wykazując ustalone w toku wizytacji drogi braki formalne w jej oznakowaniu oraz niekompletności w dokumentacji projektu Wojewoda zwrócił się do Starosty w dniu [...] października 2004 r. w trybie art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym o doprowadzenie do pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami. Wobec braku reakcji ze strony organu zarządzającego ruchem pan A. K. pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury w sprawie usunięcia znaku ograniczającego ruch samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 8 ton na drodze nr [...]. Wojewoda [...] wszczął postępowanie i wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., mocą której nakazał zmianę organizacji ruchu poprzez usunięcie znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t" na drodze powiatowej nr [...]. Od powyższej decyzji odwołał się Starosta C. a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia spawy i rozpatrzenia argumentów stron, tj. Starosty C. i Pana A. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. Umarzając postępowanie Wojewoda [...] uznał, że z charakteru prawnego rozstrzygnięcia wynika, iż decyzja w przedmiocie zmiany organizacji ruchu nie jest wydawana w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej i z tego powodu wszczęte a niezakończone postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...] należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Od tej decyzji odwołał się Pan A. K. Minister Transportu i Budownictwa zaskarżoną decyzją z lutego 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] podzielając przedstawioną w decyzji organu I instancji argumentację. Wskazał, że brak podstawy prawnej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, upoważniającej organ nadzoru do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu zmiany organizacji ruchu w formie decyzji administracyjnej, prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w zakresie zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G., jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że decyzja nie zawiera daty wydania co jest obligatoryjnym elementem decyzji. Podniósł, że stan faktyczny nie został wyczerpująco i wszechstronnie zbadany poprzez brak ustalenia przesłanek uzasadniających twierdzenie organu, że wprowadzenie zakazu wpłynie pośrednio na ograniczenie miejsc pracy. Zdaniem skarżącego pracownicy skarżącego zostali zwolnieni. Nadto wskazano, że organ nie wskazał na podstawie jakich przesłanek uznano, że ruch na drodze stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącego przesłanka jaką posłużył się organ "uciążliwość funkcjonowania zakładu" jako niemerytoryczna nie powinna być brana pod uwagę. Wskazano, że nie wzięto pod uwagę barku podstawy do udzielania niektórym przedsiębiorcom zezwolenia na poruszanie się tą drogą pojazdami o wyższym tonażu niż dopuszczony posadowionym znakiem. Wskazał, że organ nie uwzględnił interesu społecznego a mianowicie braku możliwości pogłębiania rzeki W. co spowoduje jej degradację i jako drogi wodnej G. i celowość budowy i utrzymywania śluz i urządzeń hydrotechnicznych, które powstały w ostatnich latach, skoro nikt nie będzie mógł z nich korzystać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wskazał, że zarzuty skarżącego są bezprzedmiotowe. W odniesieniu do braku daty wydania decyzji organ uznał, że dane dotyczące miesiąca i roku są danymi wystarczającymi do ustalenia w jakim stanie prawnym i faktycznym decyzję wydano. Zdaniem organu skarżący nie poniósł z tego powodu żadnych ujemnych skutków a nadto nie wystąpił o sprostowanie decyzji w zakresie podania daty jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 774/06 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając naruszenie procedury administracyjnej: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie w określeniu daty poprzez pominięcie jej w decyzji, co spowodowało konieczność eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego od Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., Decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany organizacji ruchu nie jest wydawane w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej. Z tego powodu prawidłowe jest zakończenie postępowania poprzez umorzenie decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 105 § 1 k.p.a.). Podkreślił, iż szczególna postać nadzoru nad zarządzaniem ruchu w postaci rozstrzygania przez wojewodę w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, wynikająca z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177 poz. 1729) odbywa się (podobnie jak sama ocena organizacji ruchu przez organ nadzoru) poprzez podejmowanie działań o charakterze organizacyjno – technicznym. Działania tej, mając charakter wiążących zaleceń, skierowane są do organu zarządzającego ruchem i realizowane poprzez wprowadzenie zmian projektu organizacji ruchu. Z charakteru prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika, iż decyzja w przedmiocie zmiany organizacji ruchu nie ma formy decyzji administracyjnej. Wniosek skarżącego w przedmiocie uchylenia wprowadzonego zakazu wjazdu pojazdów o masie całkowitej powyżej 8 ton nie mógł być w tej sytuacji rozpatrzony (uwzględniony). Organ podkreślił, iż brak jest w ustawie – Prawo o ruchu drogowym – podstawy prawnej, upoważniającej organ nadzoru do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Nadto, odnosząc się do poszczególnych zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu, Minister wskazał, iż stan faktyczny oraz prawny został w sposób wyczerpująco i wszechstronnie zbadany przez organ zgodnie z wymogami art. 77 kpa. Podkreślił, że rozwiązanie w postaci wprowadzenia przedmiotowego zakazu wjazdu wynika ze stwierdzonego przez Starostę C. jako podmiot zarządzający ruchem na drodze powiatowej w miejscowości G., realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, na który składał się brak chodników, zawężone pobocze oraz zły stan drogi, a ponadto – fakt, że droga stanowi część rampy wałowej rzeki W. Organ podkreślił, że dopuszczenie pojazdów powyżej 8 ton skutkowałoby dalszą degradacją techniczną wału, mogąca doprowadzić nawet do jego zniszczenia. Zdaniem Ministra, ochrona mieszkańców przed niekorzystnym oddziaływaniem ciężkiego transportu drogowego stanowi działanie na rzecz interesu ogólnospołecznego. A. K. od powyższej decyzji złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. oraz ewentualnie aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa, jakim jest zatwierdzenie przez Starostę C. w dniu [...] czerwca 2004 r. organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znakami B-18 zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t; względnie w przypadku nie podzielenia przez Sąd argumentacji pełnomocnika co do charakteru prawnego wspomnianego powyżej aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa, jakim jest ustawienie na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. przez Powiatowy Zarząd Dróg w C. jako wykonujący w imieniu Zarządu Powiatu C. funkcje Zarządcy drogi, znaków drogowych B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t. Skarżący podniósł zarzut, iż nałożenie obowiązku podejmowania określonych czynności przez Wojewodę [...] na mocy par. 3 ust 2 Rozporządzenia, oznacza , iż istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Nadto wskazał na wadliwość procedury zastosowanej w sprawie, stawiając zarzuty skierowane wobec aktów zapadłych w niniejszej sprawie w przeszłości, w tym - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem umorzenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się powszechnie w literaturze prawa oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Łd 2424/94). Jednym z obowiązków organu jest ustalenie, czy w danym przypadku sprawa podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (vide – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II GSK 32/06). Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest charakter działań wojewody na podstawie przepisów: art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z dnia 14 października 2003 r. dalej: Rozporządzenie). W myśl art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym – "wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie, podczas, gdy "starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych..." (ust. 6 ww. przepisu). Powyższy przepis stanowi zatem normę kompetencyjną. Jak wynika z ust. 10 ww. przepisu, "Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego". Zakres działania organu zarządzającego ruchem wyznacza m.in. § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, z którego wynika, m.in., iż "organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego". Zgodnie z par. 2 ust. 1 lit. d) i h) Rozporządzenia - działania starosty oraz działania wojewody w zakresie zarządzania ruchem, mają charakter czynności organizacyjno – technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt: OPS 4/03 ONSA 2004/1/8, Palestra 2004/9-10/231, LEX 84106)- odmówił wyjaśnienia następującej wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA?" Jednocześnie w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA zawarte są wywody prawne znajdujące częściowe zastosowanie w niniejszej sprawie, i tak: "z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem mającym charakter "generalno-konkretny". Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej ogólności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Omawiana wątpliwość prawna dotyczy oczywiście tylko takich znaków drogowych, które zobowiązują uczestnika ruchu do konkretnego zachowania się. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w doktrynie i w judykaturze przyjęto, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, mają wyłącznie charakter indywidualny. W pkt. 1-4 tego ustępu zostały wymienione działania o charakterze indywidualnym, a w pkt. 5-7 działania o charakterze ogólnym. Jednakże przyjęcie takiego stanowiska uczyniłoby od razu bezprzedmiotową wątpliwość prawną przedstawioną w pytaniu, gdyż znak drogowy niewątpliwie nie ma charakteru indywidualnego. W ocenie składu orzekającego jednak teza ta nie jest jednoznaczna, ponieważ z jednej strony pkt 4 w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA znajduje się w sąsiedztwie pkt 1-3 i nawiązuje do tych punktów przez zwrot: "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności", z drugiej strony jednak nie można zaprzeczyć, że wśród działań ujętych w pkt 5-7 znajdują się również działania indywidualne: indywidualne uchwały organów samorządowych, rozstrzygnięcia nadzorcze itp. W rezultacie brak jest przesłanek dla jednoznacznego i niewątpliwego stwierdzenia, że akty lub czynności, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, muszą mieć koniecznie indywidualny charakter. Znaki drogowe odbiegają od typowych aktów generalnych i należy je umieścić między nimi a aktami indywidualnymi. Ponadto te akty lub czynności dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Znak drogowy stanowi element hipotezy (przez ustawienie go w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy ustawowej (Prawa o ruchu drogowym), a zatem można przyjąć, iż "stwierdza on obowiązek wynikający z przepisów prawa", (...) mimo że same przepisy nie ustalają miejsc ustawianych znaków drogowych ani ich charakteru i że konkretny obowiązek wynika zawsze z samego znaku, a nie z ustawy. Z tego więc punktu widzenia można uznać przynależność znaków drogowych do kategorii, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Stosownie do przepisów powołanych ustaw oraz przepisów wykonawczych do nich można powiedzieć w pewnym uproszczeniu, że typowa procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Można także powiedzieć, że przeprowadzenie tej procedury należy do zadań organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że standardowy proces ustawiania w konkretnych miejscach znaków drogowych należy do sfery działania administracji publicznej. NSA wskazał, iż z przedstawionego stanu prawnego dotyczącego zarządzania ruchem na drogach, w tym sytuowania znaków drogowych, wynika, że ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ze względu na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Sąd orzekając w niniejszej sprawie, doszedł do przekonania, iż brak jest podstawy prawnej dla wydania decyzji w sprawach wynikających z kompetencji wojewody unormowanych w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z dnia 14 października 2003 r.). Jednoznaczny pogląd w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu postanowienia z 21 grudnia 1987 r. – sygn. akt: SA/Wr 26/87 stwierdzając, iż "sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej". Podkreślił jednocześnie, iż żaden przepis prawa nie przewiduje w przedmiotowych sprawach wydawania decyzji administracyjnych. Powyższy pogląd, wyartykułowany ponad 30 lat temu, należy uznać za aktualny wobec wyraźnego potwierdzenia zawartej w nim tezy w doktrynie prawa (Vide: Komentarz do ustawy – Prawo o ruchu drogowym; wyd. przez Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 3 wydanie – stan prawny na dzień 10 kwietnia 2008 r. str. 203.). Zdaniem Sądu, powyższy pogląd znajduje pełne zastosowanie do czynności organizacyjno – technicznej, jaką jest działanie wojewody mające charakter nadzoru nad zarządzaniem ruchem, w wypadku mającym postać rozstrzygnięcia w sprawie spornej dotyczącej istniejącej organizacji ruchu. Mianowicie, Sąd doszedł do przekonania, iż z charakteru czynności z zakresu zarządzania ruchem, w tym opisanych czynności wojewody, wynika brak podstaw do zastosowania art. 104 k.p.a. a tym samym wszczęte postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Efektem działań wojewody w omawianym trybie postępowania będzie bowiem akt o charakterze generalno - konkretnym, skierowany do ogólnie oznaczonego adresata. Będzie nim każdy podmiot, który znajdzie się w określonej sytuacji drogowej. Decyzja administracyjna natomiast jest aktem cechującym się podwójną konkretnością, tzn. rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego adresata, czyli strony (vide: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Zakamycze 2005 str. 611). Sąd przyjął pogląd, zgodnie z którym zasada ogólna, zgodnie z którą załatwianie spraw w postępowaniu administracyjnym następuje poprzez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna (merytoryczna) wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt: IV SA 2546/98; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt: II SA/OI 119/06 ). Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie sprawa ma być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organów administracji. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza, ze sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zatwierdzony przez Starostę C. projekt organizacji ruchu nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli. Nie mają oni bowiem obowiązku podporządkowania się planowi, lecz ustawionemu na jego podstawie znakowi (vide -Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 36/06). Podobny charakter w ocenie Sądu mają działania wojewody jako organu sprawującego nadzór nad czynnościami starosty w zakresie szeroko rozumianego zarządu ruchem. Odnosząc się do konkretnego zarzutu skargi – w świetle powyżej zaprezentowanych poglądów należy uznać za niezasadny zarzut skarżącego, iż wobec nałożenia obowiązku podejmowania określonych czynności przez Wojewodę [...] na mocy § 3 ust 2 Rozporządzenia, pojawia się tym samym sprawa administracyjna wymagająca wydania decyzji administracyjnej. Argumentacja zawierająca zarzuty skierowane wobec aktów zapadłych w niniejszej sprawie w przeszłości, w szczególności - nieistniejącej już w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r.) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, iż skarżący jako na jedno z uchybień wskazuje i to, że w jego ocenie – począwszy od etapu wydania decyzji przez Wojewodę [...] (decyzja z dnia [...] października 2005 r.) po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania decyzją Ministra Infrastruktury – sprawa powinna mieć już swój bieg z wyłączeniem przepisów k.p.a. Prezentuje również inny pogląd, który Sąd ocenia jako prawidłowy, iż "w przedmiotowym wypadku zatwierdzenie organizacji ruchu przez Starostę C. będące co prawda, czynnością o charakterze generalnym, wywarło wpływ na indywidualne uprawnienie, jakie przysługiwało Skarżącemu na mocy decyzji administracyjnej". Skutkiem powyższego poglądu nie może być jednak nałożenie na organ obowiązku wydawania decyzji, czyli aktu o charakterze indywidualnym, wobec każdego uczestnika ruchu drogowego, będącego zainteresowanym w takiej, a nie innej lokalizacji znaku drogowego, bądź w jego usunięciu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, jak to zostało wyżej wskazane, brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.