VI SA/Wa 1955/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. wystąpił o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego o łącznej pow. 4,32 m2 na ul. M. rej. ul. Z. Pismem z grudnia 2006 r. spółka została poinformowana, że zostanie wydana decyzja odmowna. Pismo to zawierało również informacje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art.10 k.p.a. Pismo zawierało adnotację pełnomocnika skarżącej o zapoznaniu się z aktami z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Prezydenta [...]. W. z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego o łącznej pow. 4.32 m2 na ul. M. w rej. ul. Z. Od tej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. złożyła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6, 7, 77, 81, 107 § 3 k.p.a. Powołując się na istnienie reklamy od 2005 r. w miejscu objętym wnioskiem skarżąca podniosła niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem w jej ocenie należało mieć na uwadze art. 38 ust. 1 ustawy. Nośnik reklamowy został już "zlokalizowany" (umieszczony) w roku 2005 więc do dalszego jego funkcjonowania w tym samym miejscu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 ww. ustawy lecz przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 tej ustawy. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową to wydawana na podstawie art. 38 ust 1 jest decyzja związana. Przepis art. 38 nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Wskazując na art. 43 odwołująca się dowodziła, że zarzut umieszczenia reklamy w odległości mniejszej od tam wskazanej nie jest trafny. Zarządca drogi wydając pierwotne zezwolenie nie sprzeciwił się lokalizacji reklamy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem przepis art. 38 ust. 3 ustawy powinien mieć odpowiednie zastosowanie. Spółka postawiła zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 § 1, 81 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., wydana przez L. K., która nie została podpisana. Tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że rozpatrując niniejszą sprawę na wstępie należy wyjaśnić kwestię trybu w jakim winno być prowadzone postępowanie z wniosku A. S.A. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. formułuje klauzulę generalną o możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Wówczas organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, tak jak to ma miejsce w trybie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu w pasie drogowym wydaje zezwolenie w postaci decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 919/05, opubl.: LEX nr 198869). Powyższy przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., należy uznać za normę regulującą stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też w sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Stanowi to swoistego rodzaju tryb postępowania mający na celu legalizację istniejącego już stanu faktycznego. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 39 ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia na zamieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego są wydawane na czas określony. Zatem po upływie zakreślonego terminu urządzenie winno być usunięte, ewentualnie w przypadku wydania kolejnej pozytywnej decyzji zezwalającej na zlokalizowanie takiego urządzenia może ono dalej legalnie funkcjonować. Należy podkreślić, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki tryb postępowania, tj. wydawanie kolejnego zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. nie był kwestionowany (np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 (publ.: LEX nr 171170). W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy negatywnie ustosunkował się do wniosku A. SA z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. ul. Z. (lok. nr 1) w celu funkcjonowania obiektu reklamowego (dwustronnego) o powierzchni reklamowej 4,32 m2. Organ pierwszej instancji wskazał szereg opinii i dokumentów, które uwzględnił przy wydaniu rozstrzygnięcia, jak również uzasadnił powzięte przez siebie stanowisko, co nie potwierdza zarzutu strony w kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do odwołania w zakresie dotyczącym naruszenia art. 7, 77, 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony oraz wystąpienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. należy wyjaśnić, że z zaprezentowanego przez pełnomocnika stanowiska można wnioskować, iż zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla celów niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą lub ruchu drogowego zawsze, o ile nie wskaże wystarczających powodów popartych materiałem dowodowym do odmowy na takie zajęcie. Jednakże pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Oczywistym wydaje się, iż ciężar dowodowy wykazania zaistnienia "uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., spoczywa na wnioskodawcy. Tymczasem strona ani we wniosku, ani w odwołaniu nie przedstawiła argumentów pozwalających przyjąć, iż przewidziany przez ustawodawcę "uzasadniony przypadek" zaistniał w niniejszej sprawie. Udzielenie zezwolenia ma charakter fakultatywny i zależy od uznania zarządcy drogi. Zmiana polityki zarządcy drogi w odniesieniu do umieszczania obiektów reklamowych w pasie drogowym może być wystarczającą przyczyną do odmowy przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o ile zmiana ta ma na celu realizację normy art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego jeśli uzna, iż przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. To prowadzi do konkluzji, iż analiza skutków powstałych zagrożeń nie może stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ostateczna ocena, czy zagrożenie takie istniało leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej jakim jest organ sprawujący funkcję zarządcy drogi, który ponosi ustawową odpowiedzialność za stworzenie bezpiecznych warunków na drodze dla jej użytkowników. W powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 zawarty został pogląd, iż właśnie zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie. Powyższe wskazuje, iż zarządca drogi winien wykazać jak najdalej idącą ostrożność i rozwagę zezwalając na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. na odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania negatywnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., zarządca drogi jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę w zakresie dotyczącym zapewnienia użytkownikom drogi bezpieczeństwa, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (por. cytowany powyżej wyrok sygn. akt OSK 1026/04). Decyzja w przedmiocie zezwolenia na zamieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym ma charakter uznaniowy. Jednakże rozstrzygnięcie to, z uwagi na specyficzny przedmiot sprawy, odbiega od ogólnie przyjętych zasad regulujących kwestię konieczności przedstawienia popartych materiałem dowodowym motywów działania organu administracji. Ustawowa prerogatywa dysponowania przestrzenią pasa drogowego jest sprzężona z odpowiedzialnością zarządcy drogi za bezpieczeństwo użytkowników tej drogi. Natomiast zarządca drogi, z uwagi na specyfikę powierzonych zadań musi być również uznany za swoistego eksperta w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem należy uznać, iż opinia zarządcy drogi ostatecznie przesądza o wyrażeniu zgody na lokalizację obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., wobec faktu, iż z upływem zakreślonego terminu poprzednio wydane zezwolenie wygasło, to chociażby z tej przyczyny brak jest podstaw, aby ustalenia zawarte w wygasłej decyzji wiązały organ pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie przez zarządcę drogi ziszczenia się przesłanki do wydania zezwolenia w poprzedniej decyzji, która wygasła z upływem zakreślonego w niej terminu nie można traktować jako "praw nabytych" strony. Natomiast można przyjąć, że wydanie kolejnego zezwolenia ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego, zależnego od stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Składająca wniosek strona winna liczyć się z możliwością wydania negatywnej dla niej decyzji, brak jest podstaw dla uznania, że strona ma prawo oczekiwać, iż zarządca drogi automatycznie zezwoli jej na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Przed upływem terminu poprzedniego zezwolenia, działając w dobrze pojętym własnym interesie, winna zasięgnąć informacji na jakim etapie załatwienia znajduje się złożony wniosek o udzielenie kolejnego zezwolenia. Ponadto organ I instancji wykraczając poza zasadę, iż załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji, już w piśmie z grudnia 2006 r. (data dzienna nieczytelna) informował stronę o fakcie, iż wniosek zostanie rozpatrzony odmownie. Od decyzji tej A. S.A. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego powołano argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji, dodatkowo wskazując na wyrok WSA z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05). Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego. Wskazując na naruszenie art. 81 i art. 10 k.p.a. strona zarzucała brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z treścią opinii L. K. Co do tej opinii ponowiono zarzuty braku dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi przez źródła zagraniczne. Z tych powodów ustalenia zawarte w kwestionowanej opinii uznano za "wyssane z palca". Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany postępowania dowodowego opierając się na ustaleniach organu I instancji oraz niedokonuje kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ponowiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pobieżne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wniosek o zajęcie pasa drogowego winien zawierać między innymi "planowany okres zajęcia pasa drogowego". Wniosek z dnia [...] września 2006 r. nie wskazywał okresu zajęcia pasa drogowego. Dlatego też organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. winien wezwać wnioskodawcę A. S.A. do usunięcia tego braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, gdyż powyższe postępowanie jest postępowaniem wnioskowym. Tymczasem organ I instancji, nie zastosował się do przytoczonego powyżej przepisu i odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wskazując jakiego okresu odmowa ta dotyczy. Takie działanie organu, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie było nieuprawnione i w ocenie Sądu skutkuje naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że błąd ten został zaakceptowany przez organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga fakt, że jednym z zasadniczych elementów decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) jest ustalenie terminu zajęcia, czego organ nie może czynić w sposób dowolny, a jedynie działać w ramach terminu określonego we wniosku. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.