VI SA/Wa 1958/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 1958/21 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska a podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Bank Spółdzielczy w [...] na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...], uchylił ww. postanowienie w całości. Jak wynika z akt, pismem z dnia 18 maja 2020 r. Bank Spółdzielczy w [...], dalej: "Bank", poinformował Marszałka Województwa [...], o odstąpieniu od umowy przedwstępnej zawartej w dniu 29 listopada 2017 r. pomiędzy Bankiem a A. Sp. z o.o. w [...]. W oparciu o powyższą informację, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2020 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasku "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej spółce K. Sp. z o.o. w [...], (dalej: "koncesjonariusz", "Skarżąca"), decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...], dalej: "koncesja". Decyzją z dnia [...] września 2020 r. Marszałek Województwa [...] nie stwierdził wygaśnięcia ww. koncesji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Bank. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] (dalej: "decyzja uchylająca"), Minister Klimatu i Środowiska uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia w sprawie wymaga podstawowa kwestia - legitymowania się przez koncesjonariusza tytułem prawnym do gruntów objętych koncesją. Zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji sprawie było przedwczesne. Minister udzielił jednocześnie wskazówki organowi I instancji, by ten ponownie rozpatrując sprawę rozważył zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii przez sąd powszechny i w tym celu wyznaczył koncesjonariuszowi odpowiedni termin (np. 1 miesiąc) na wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym powództwem (o ustalenie jego prawa do nieruchomości objętej koncesją lub o wydanie mu tej nieruchomości - jeśli nie jest ona w jego posiadaniu). Organ odwoławczy wskazał, że jeśli koncesjonariusz wniesie pozew, to organ I instancji przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy będzie zdeterminowany orzeczeniem sądu powszechnego. Natomiast zaniechanie koncesjonariusza w tym zakresie (unikanie wdania się w formalny spór sądowy) będzie poddane ocenie wraz z całością zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy zalecił również organowi I instancji zwrócenie się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] o informację w sprawie wyników postępowania egzekucyjnego ([...]). Z akt sprawy wg stanu na dzień wydania decyzji organu odwoławczego wynikało bowiem, że w przypadku niewydania Bankowi nieruchomości, komornik przystąpi do dokonania czynności potrzebnych do wprowadzenia wierzyciela (Bank) w posiadanie tej nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2020 r. (o godz. 12 tej.). Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie wyjaśnił również i tej okoliczności. Niezależnie od powyższego, w dniu [...] lutego 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r., udzielającej spółce K. z o.o. w [...] koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Bank wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] lutego 2020 r. znak [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wydania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia Marszałek zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez Ministra Klimatu i Środowiska jest w toku, a skoro stwierdzenie nieważności decyzji ma dalej idące następstwa prawne niż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji, to zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania dotyczącego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Na powyższe postanowienie marszałka Bank wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości. Zarzucił mu naruszenie art. 11, art. 12 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co doprowadziło jego zdaniem do wadliwego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe Bank wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu zażalenia Bank podkreślił, że koncesjonariusz nie dysponuje prawem własności nieruchomości objętej koncesją, zatem koncesjonariusz nie ma prawa do złóż kopaliny Bank zaznaczył, że złożył wniosek dowodowy - przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości objętej koncesją wraz z aneksami, w świetle której termin zawarcia umowy przyrzeczonej upłynął ostatecznie dnia 31 grudnia 2020 r., a prawo kupującego do jednostronnego odstąpienia od ww. umowy upłynęło w dniu 28 lutego 2021 r. Bank podniósł również, że wypowiedział ww. umowę, a oświadczenie to zostało drugiej stronie doręczone. W ocenie Banku interesy stron tego postępowania są sprzeczne, choć organ nie zasięgał stanowiska stron w tej kwestii. Zdaniem Banku niewstrzymanie wykonania koncesji narusza jego prawo własności oraz przyczynia się do powstania nieodwracalnej szkody. Bank wskazał również, że organ I instancji nie może zawiesić postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji z tego powodu, że toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji, które ma dalej idące skutki, bowiem niezależnie w którym postępowaniu koncesja zostanie uchylona, to równoległe postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, zapewniając ochronę interesu strony postępowania. Po przeprowadzeniu niniejszego postępowania Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że zasadne jest uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]. W ocenie Ministra, organ I instancji nie uwzględnił wskazówki organu II instancji zawartej w decyzji uchylającej, aby organ I instancji rozważył zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii przez sąd powszechny i wyznaczył w tym celu koncesjonariuszowi odpowiedni termin na wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Zamiast tego organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wszczęte na wniosek Banku postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji jest na etapie II instancji. Jeśli jednak decyzja wydana w II instancji utrzyma w mocy decyzję podjętą w pierwszej instancji lub zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego, to koncesja nadal będzie funkcjonować w obrocie prawnym. Jedynie w sytuacji, gdy w II instancji zostanie stwierdzona nieważność koncesji i gdy decyzja ta nie zostanie zaskarżona do sądu, to wówczas koncesja zostanie wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zatem od momentu jej wydania. Tylko wówczas postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji będzie bezprzedmiotowe. Zatem wydanie ostatecznej decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek Banku w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji nie musi skutkować wycofaniem z obrotu prawnego koncesji. Innymi słowy, wszczęte na wniosek Banku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji, choć może wywołać dalej idące skutki niż stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, to jednak nie stanowi przeszkody do zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Zatem zawisłe postępowanie nieważnościowe nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Skarżąca Spółka pismem zatytułowanym: "Sprzeciw od postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska wniosła od powyższego postanowienia sprzeciw na podstawie art. 64a p.p.s.a. Środowiska z dnia [...].05.2021 r., znak [...]" zaskarżyła ww. postanowienie. Zarzuciła w nim : 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; 2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niepełne i nieścisłe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwą i jedynie częściową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ w piśmie zatytułowanym: "Odpowiedź na sprzeciw" wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wskazał, iż zgodnie z przepisami Rozdziału 3a Działu III k.p.a. od postanowienia sprzeciw nie przysługuje. Jednocześnie poinformował, w dniu [...] lutego 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska wydał decyzję (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] udzielającej K. Sp. z o.o. w [...] koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piasku "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Wydana w drugiej instancji ministra jest ostateczna, choć w dniu 2 lipca 2021 r. wpłynęła na nią skarga do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie jest bowiem obarczone wadami w niej wskazanymi ani też branymi przez Sąd pod uwagę z urzędu, w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż w ocenie Sądu z literalnego brzmienia art. 64 a p.p.s.a. wynika, iż sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, iż w Dziale III, Rozdziale 3 A "Sprzeciw od decyzji" p.p.s.a. brak przepisu rozszerzającego możliwość wniesienia sprzeciwu na postanowienie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Należy podkreślić, że przepisy art. 3 § 2 2 p.p.s.a., art. 51 p.p.s.a. i art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzje administracyjne od postanowień. Sąd stwierdza, że wprawdzie wniesione przez Skarżącą pismo jest zatytułowane jako sprzeciw, jednak taki środek zaskarżenia w opisanym przypadku stronie nie przysługiwał. Sąd dokonał natomiast oceny ww. pisma według warunków, jakim winien odpowiadać przysługujący w tym wypadku środek zaskarżenia, czyli skarga (Rozdział 2 p.p.s.a. "Skarga" - art. 50 i nast. p.p.s.a.), dochodząc do przekonania, iż środek ten został wniesiony skutecznie. Kwestią podlegająca rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu jest prawidłowość wydania przez organ odwoławczy na podstawie art. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia uchylającego postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", gmina [...], powiat [...], województwo [...], udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Należy zauważyć, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ww. koncesji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. koncesji. Tymczasem – zgodnie z treści zapadłej w tej samej sprawie "Decyzji uchylającej", czyli decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Minister Klimatu i Środowiska, rozpatrując odwołanie od decyzji Marszałka z [...] listopada 2020 r. nie stwierdzającej wygaśnięcia decyzji koncesyjnej, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister wskazał, że wyjaśnienia w sprawie wymaga podstawowa kwestia - legitymowania się przez koncesjonariusza tytułem prawnym do gruntów objętych koncesją. Jednocześnie minister nakazał, by Marszałek rozważył zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii własnościowych przez sąd powszechny i w tym celu wyznaczył koncesjonariuszowi odpowiedni termin na wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym powództwem cywilnym. Na tę kwestie powołał się organ odwoławczy w ramach kontrolowanego aktualnie postępowania wpadkowego w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko Ministra, iż w przedmiotowej sprawie kwestią prejudycjalną stanowiło przesądzenie tytułu prawnego po stronie koncesjonariusza do gruntu, na którym położone było złoże objęte koncesją. Tymczasem, Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka. Abstrahując od kwestii braku uwzględnienia tzw. ekonomiki procesowej w takim rozstrzygnięciu (postępowanie nieważnościowe jest już, według twierdzenia organu, zakończone decyzją ostateczną), to należy stwierdzić, że wszczęte na wniosek Banku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji nie stanowi przeszkody do zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Rację zatem ma organ, że zawisłe postępowanie nieważnościowe nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Postępowanie w sprawie głównej i postępowanie w kwestii prejudycjalnej są względem siebie zależne. Pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii wstępnej a załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym powinien zachodzić związek tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej niemożliwe jest wydanie decyzji, nie zaś tylko taki, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji (wyroki NSA: z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, LEX nr 1367328; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15, LEX nr 2205721; z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15, LEX nr 2332721). Zagadnienie wstępne ma stanowić element rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, w zakresie którego akt ten po uzyskaniu przymiotu ostateczności wywoła skutki powagi rzeczy osądzonej. Oznacza to, że zagadnieniem prejudycjalnym jest kwestia, bez rozstrzygnięcia której przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (przykładowo wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 541/18, II OSK 2730/16 dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Reasumując, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji. Może je stanowić natomiast rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym kwestii tytułu prawnego do gruntów objętych koncesją. Uchylenie postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r., co było istotą zaskarżonego postanowienia, było zatem zasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.