VI SA/Wa 2016/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę-postanowienie Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna (dalej jako "KRN"), po rozpoznaniu zażalenia M. P., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm. dalej jako "Prawo o notariacie") oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia KRN podała, że aplikant notarialny M. P. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w K. odmówiła wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści wobec niezrealizowania przez nią programu aplikacji notarialnej, tj. nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium powodujące, że nie spełnia ona warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zażalenie na uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r. do KRN wniosła M.P. w terminie przewidzianym w art. 141 § 2 K.p.a. KRN na wstępie przywołała treść przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskazując jednocześnie, że wyznacza on ogólne ramy instytucji samorządów zawodowych - zwłaszcza jeśli chodzi o cele ich tworzenia i funkcjonowania. Zdaniem KRN treść wskazanego przepisu przesądza, że można wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Podejmując próbę identyfikacji pojęcia "pieczy" KRN odwołała się do jego słownikowej, a także doktrynalnej definicji, ostatecznie wskazując na możliwie szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowanej pieczy, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). KRN stwierdziła następnie, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. Podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z ze zm. dalej jako "rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.") organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Zdaniem KRN oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Tezę tę jak dalej KRN wywodziła wspiera interpretacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podała, że w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. mowa jest bowiem o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem KRN prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. KRN wskazała także, że Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji KRN należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. Dodała, że o tej kompetencji mowa jest również w art. 73 in fine Prawa o notariacie. Oznacza to w ocenie KRN, że uchwała KRN z dnia [...] września 2009 r. nr [...]w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Podkreśliła także, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Odnosząc się do brzmienia przepisu art. 74 § 2 Prawa o notariacie, w którym jest mowa o "ukończeniu aplikacji" KRN zauważyła, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także i zdania kolokwiów. Zdaniem KRN interpretacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 Prawa o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy zdaniem KRN, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył. Następnie KRN podkreśliła, że art. 72 § 2 Prawa o notariacie wyraźnie przewiduje, iż aplikantowi, który odbył aplikację notarialną rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Wskazała, że znaczenie pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" wymaga odwołania się do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2005 r., tj. § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 tego aktu podkreślając, że za odbywanie aplikacji można uznać tylko ten czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona. Zwróciła także uwagę na część art. 72 § 1 Prawa o notariacie, w której mowa jest o tym, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest zdaniem KRN przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 Prawa o notariacie w ocenie KRN można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. KRN stwierdziła także, że nie budzi wątpliwości, iż celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Prezentowanie przeciwnego poglądu skutkowałoby jej zdaniem z pewnością przyjęciem tezy, że z działaniem w interesie publicznym do czynienia nie mamy. W świetle powyższego nie ma najmniejszych wątpliwości w ocenie KRN, że podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wskazała także, że wśród przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Zdaniem KRN uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przyjmując, że termin aplikacja stanowi proces zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza stwierdziła, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej). Dodała, że pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto zauważyła, że zgodnie z powołanym § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. KRN podkreśliła, że w myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Bez wątpienia w myśl tego przepisu złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Analizy wymaga samo sformułowanie "składanie kolokwium". W tym kontekście wskazać należy na brzmienie art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał" egzamin notarialny, a jedynie określeniem "złożył". Zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie się przez KRN w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji uznać należy, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem KRN przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia. Wywodziła, że prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Należy zatem jej zdaniem uznać, że osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako niewywiązująca się z obowiązków aplikanta i nie zaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. Dodała, że uzyskanie przez aplikanta negatywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów stwarza po stronie rady izby notarialnej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w przedmiocie odbycia aplikacji notarialnej. Jej zdaniem stanowisko takie wspiera również konstytucyjna zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażona w art. 31 Konstytucji RP. Podkreśliła, że jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących". Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku z celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu" . Zdaniem KRN celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości. Zauważyła także, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogicznych sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni) posiadające szczególną moc dowodową działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Ponadto KRN podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 K.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii. Stwierdziła, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Radę Izby Notarialnej w K. we wskazanym wyżej zakresie nie budzi, zdaniem organu II instancji, żadnych zastrzeżeń. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] lipca Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że aplikant notarialny: 1. został wpisany na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy; 2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem notariusza M. K.; 3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzenia wykonawczego; 4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego; 5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego; 6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K.zajęciach seminaryjnych; 7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie jednak wnioskodawczyni nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji w ocenie KRN nie jest możliwe uznanie, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r. W skardze na uchwałę KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r. M.P. zwana dalej "skarżącą" zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 40 §1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a w konsekwencji warunkiem uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zaliczenie któregokolwiek kolokwium nie jest konieczne do ukończenia aplikacji notarialnej. Wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej uchwały KRN oraz poprzedzającej ją uchwały -postanowienia Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej; 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżąca podkreśliła, że stanowisko Naczelnej Rady Notarialnej nie znajduje uzasadnienia w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stwierdziła, że spełnienie przez aplikanta wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 72 § 1 Prawa o notariacie przesłanek skutkować musi wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Podniosła także, że "odbywanie" aplikacji notarialnej zostało doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. zgodnie z którym aplikacja notarialna składa się ze szkolenia praktycznego u notariusza (§1), szkolenia praktycznego w sądzie rejonowym (§9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy (§11). Jednocześnie łączny okres nieobecności aplikanta nie może przekroczyć w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w §4 i §5 powołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącej z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. wynika jedynie możliwość przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów, lecz przepis ten nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia. W ocenie skarżącej negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można wyprowadzać również z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie. Wywodziła, że ze wskazanych przepisów wynika jedynie, że KRN ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić ukończenie aplikacji notarialnej od zaliczenia wszystkich kolokwiów i sprawdzianów, to zapewne uczyniłby to wprost, jak w przypadku aplikacji ogólnej, gdzie art. 26 ust 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, iż warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Skoro żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wprowadza sankcji niezaliczenia kolokwium, to w Państwie Prawa jak dalej skarżąca dodawała nie mogą one być wymyślane przez organy samorządu bądź tworzone za pomocą prawa wewnątrzkorporacyjnego. Jednocześnie podkreśliła, że również uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej nie wprowadza żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów. W tej sytuacji zdaniem skarżącej przyjąć należy, że kolokwia i sprawdziany mają ułatwić przygotowanie aplikantów do egzaminu notarialnego, a nie uniemożliwić im przystąpienie do niego. Dzięki kolokwium aplikant dowiaduje się, jakie partie materiału opanował, a które wymagają dalszego doskonalenia pod kątem egzaminu notarialnego i pracy w zawodzie. Jednocześnie wyniki kolokwium dają organom samorządu notarialnego możliwość sprawdzenia, które zagadnienia sprawiają aplikantom trudności, a w konsekwencji, na co zwrócić szczególną uwagę w trakcie dalszego szkolenia. Ponadto skarżąca podkreśliła, że Rada Izby Notarialnej w K. wydając uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji, a następnie KRN wydając zaskarżoną uchwałę ustaliły, że: 1. skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych uchwałą nr [...] w K., 2. skarżąca odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, 3. patron M. K. - notariusz wydał skarżącej pozytywną pisemną opinię, 4. skarżąca odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, 5. sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktykę w sądzie wydali skarżącej pozytywne pisemne opinie, 6. skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K. zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy, 7. Łączny okres nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Zatem odmowa wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej pomimo powyższych ustaleń naruszają w ocenie skarżącej prawo, dlatego uzasadnione jest żądanie uchylenia zarówno zaskarżonej uchwały jak i uchwały- postanowienia Rady Izby Notarialnej w K. odmawiającej skarżącej wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji. W konkluzji skarżąca wskazała, że część Rad Izb Notarialnych wydawała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej mimo niezaliczenia któregoś z kolokwium. Ponadto część aplikantów, którzy otrzymali uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji z powodu niezaliczenia kolokwium została dopuszczona do egzaminu, jeżeli spełniała ustawowe kryteria. Podkreśliła także, że stanowisko to poparło również Ministerstwo Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art. 72 § 1 Prawa o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 73 Prawa o notariacie aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2. Przepis art. 75 Prawa o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt. 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika (por. tekst jednolity , który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak: pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z przepisu art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 Prawa o notariacie do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Przy czym jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem KRN w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] r. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a aplikację rozpoczęła 1 stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, którzy wydał pozytywną pisemną opinie o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 Prawa o notariacie nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. KRN uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji przepisu art. 72 Prawa o notariacie nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z jego § 13 rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji , zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z KRN pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, że w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie jest sprzeczne z ustawą. Jednakże KRN w uchwale nr [...], wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" ( por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 Prawa o notariacie sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem KRN, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomiemia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 Prawa o notariacie, a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 Prawa o notariacie należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 Prawa o notariacie musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 Prawa o notariacie, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie daje się wyprowadzić takiego skutku. Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 Prawa o notariacie. Reasumując powyższe rozważania w ocenie Sądu poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących ( por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r. , sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r. , sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r. , sygn. akt I PO 7/96). W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 73. a także z art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por.art. 73 Prawa o notariacie). Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże w ocenie Sądu stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 Prawa o notariacie egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Prawa o notariacie, zaś przepis art. 74 § 3 Prawa o notariacie stanowi, że egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań Prawa o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm. - dalej jako "Prawo o adwokaturze") oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm. "ustawa o radcach prawnych"). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 Prawa o adwokaturze oraz art. 37 ustawy o radcach prawnych). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium i z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b Prawa o adwokaturze oraz art. 60 pkt 8 lit.c ustawy o radcach prawnych). Podobnych unormowań nie zawiera Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy Prawa o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej. Należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, że organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani Prawo o notariacie ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Są uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Z drugiej strony trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) a także Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. , sygn. akt II OSK 1046/05) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako kontra legem, dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 i art. 74 § 2 Prawa o notariacie w związku z art. 217 K.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r. , sygn akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172). Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.