VI SA/Wa 2017/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2021 r.; 2. zasądza od organu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.: dalej: u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku W. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej na terenie obrębu m. C., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Po rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2020 r. wraz z załącznikami, uzupełnionego [...] października 2020 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na terenie m. C., odmówiono stronie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i na podstawie całokształtu materiału dowodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako zasadną. Droga krajowa nr [...] na odcinku granica państwa – S. – K. zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA i do jego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, o ile nie sprzeciwiają się wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Odwołując się do treści art. 2 ust. 3 u.d.p., § 3 pkt 4, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 2 marca 1999 r.) organ przedstawił podział dróg na klasy według hierarchii, ze względów funkcjonalno-technicznych na: 1) autostrady, oznaczone symbolem A; 2) ekspresowe, oznaczone symbolem S; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone symbolem GP; 4) główne, oznaczone symbolem G; 5) zbiorcze, oznaczone symbolem Z; 6) lokalne, oznaczone symbolem L; 7) dojazdowe, oznaczone symbolem D. W przypadku drogi klasy GP, na mocy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, odpowiadającej parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowanym w jej pasie drogowym. Organ podniósł, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej i może wpływać na uprawnienia właścicieli działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Co do drogi krajowej klasy GP, organ wyjaśnił, że usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych i musi spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze klasy GP posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy. Możliwość ustanowienia zjazdu z drogi publicznej do działki bezpośrednio przylegającej do tej drogi nie jest wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się do wniosku, GDDKiA zauważył, że strona planuje prowadzenie "działalności w zakresie stacji paliw z działalnością towarzyszącą związaną z obsługą pojazdów samochodowych oraz gastronomią". Odwołując się do § 76a pkt 1 lit. a oraz b i pkt 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., rozróżniającego zjazdy indywidualne i publiczne, GDDKiA doszedł do wniosku, że planowane przeznaczenie wnioskowanej działki, pod działalność gospodarczą oznacza, że do przedmiotowej nieruchomości powinien prowadzić zjazd publiczny. Kierując się wymogami z § 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. co do zaprojektowania i wybudowania zjazdu oraz zakazami dotyczącymi lokalizacji zjazdu, przykładowo wymienionymi w § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 ww. aktu, GDDKiA stwierdził, że mapa zasadnicza dołączona do wniosku wskazuje, że wnioskowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] o szerokości około 29 m, składałby się w istocie z dwóch zjazdów, bowiem na mapie zaznaczono wjazd do nieruchomości usytuowany w km około 25+760 (strona lewa) oraz oddzielny wyjazd, w km około 25+740 (strona lewa). Natomiast z załączonych materiałów dowodowych: Stałej organizacji ruchu w skali 1:500, czy dokumentacji fotograficznej, wynika, że w małej odległości od ww. dwóch zjazdów znajdują się dwa przystanki autobusowe z zatoką, oznaczone znakiem drogowym D-15, zlokalizowanym w km 25+703 po stronie prawej oraz w km 25+641 po stronie lewej. Ponadto ewentualne usytuowanie ww. dwóch zjazdów w odległości zaledwie około 15 m i 50 m od miejsca klina zatok przystanków autobusowych, znacznie ograniczyłoby widoczność podczas manewrów omijania, czy wyprzedzania autobusu zwalniającego lub ruszającego z przystanku. Doszłoby do ograniczenia widoczności kierujących pojazdami włączających się do ruchu z działki nr [...], jak i opuszczających drogę krajową nr[...](do ww. działki). W ocenie organu zlokalizowanie aż 10 zjazdów do dróg lokalnych i nieruchomości oraz przejścia dla pieszych na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] (od km 25+660 do km 25+900), mogłoby przyczynić się do powstawania kolizji pojazdów na drodze dwukierunkowej wyposażonej po jednym pasie ruchu, wobec lokalnego wzrostu ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją. W konsekwencji zlokalizowanie na ww. odcinku drogi krajowej nr [...] dwóch zjazdów publicznych, przeznaczonych do wszystkich relacji skrętnych, wpłynęłoby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym na jego płynność. Rozpatrywany odcinek drogi krajowej stanowiłby miejsce niebezpieczne, o którym mówi ww. § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Dlatego zgoda na wnioskowaną lokalizację zjazdu publicznego, składającą się z wjazdu i wyjazdu, byłaby sprzeczna z § 113 ust. 7 pkt ww. rozporządzenia. Organ podał, że w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej: u.p.z.p.) i analogicznie w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) ustawodawca zawarł definicję dostępu do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Odwołując się do orzecznictwa zwrócił uwagę, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ta nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. W ocenie GDDKiA, z dokumentacji (w tym ze zdjęć terenu, oraz Stałej organizacji ruchu, mapy zasadniczej), wynika, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd publiczny do ul. [...] zlokalizowany w km 25+888 strona lewa oraz dalej przez teren działek nr [...] i nr [...]. Zatem w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wnioskowanej nieruchomości, należy w porozumieniu z właścicielami działek nr [...] i nr [...], wydzielić drogę wewnętrzną z tych działek lub ustanowić na rzecz działki nr [...] służebność drogową. W przypadku braku porozumienia z właścicielami nieruchomości sąsiednich, strona może żądać ustanowienia na rzecz jej nieruchomości, stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020r. poz. 1740 z późn. zm.; dalej: k.c.). W ocenie GDDKiA, skoro istnieje inna możliwość dojazdu do wnioskowanej nieruchomości z drogi krajowej nr [...] klasy GP, ewentualna zgoda zarządcy drogi na lokalizację nowych, oddzielnych dwóch zjazdów publicznych do działki nr [...], byłaby sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca1999 r. Zaproponowany przez organ sposób realizacji dostępu do wnioskowanej nieruchomości powoduje, że nie ma konieczności wykonywania nowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Szczególnie, że właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Przy tym, nawet wystąpienie wyjątkowej sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999r., nie oznacza, że zarządca drogi, który działa w ramach uznania ma obowiązek udzielenia zezwolenia. Organ też zauważył, że według pisma z dnia 22 października 2020 r. Starostwa Powiatowego w S. działka nr [...] obręb miasto C. powstała w 1997 r. z podziału działki nr [...], a na projekcie podziału nie ma informacji o dostępie do drogi publicznej, ale wynika z niego, że działka leży w bezpośrednim dostępie do drogi krajowej". Z kolei w decyzji z [...] sierpnia 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w K., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej działką nr [...] na działki nr [...] i nr [...], nie określono czy ww. działki posiadają dostęp do drogi publicznej. W oparciu o dokumenty przyjął, że omawiana działka, przeznaczona pod budowę stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi (zgodnie z umową użytkowania wieczystego Rep. A nr [...] z [...] listopada 1997 r.), nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem nie ma tu miejsca żadna z wymienionych trzech przesłanek wyżej cytowanej definicji dostępu. Zdaniem GDDKiA fakt przylegania działki nr [...] do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], nie może być "automatycznie wiązany" z prawnym dostępem do drogi publicznej. Organ nie zaakceptował, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na nowe działki, rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa straciłaby swój charakter i w dużej mierze stałaby się drogą lokalną. Podział działki pierwotnej na nowowydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej, nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej. Organ podkreślił, że sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań samorządów, z mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.). Droga krajowa nr [...] zaś jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, prowadzącą do przejścia granicznego w S., a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Organ też zwrócił uwagę na występujące na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...] duże natężenie ruchu drogowego, które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło 3957 poj./dobę, w tym 1474 pojazdów ciężarowych. Takie natężenie ruchu pojazdów wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących oraz wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Zjazd publiczny w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego generuje większe natężenie ruchu, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub zjazdem z tej drogi się zwiększa. Z materiału dowodowego sporządzonego na podstawie mapy "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez GDDKiA wynika, że na odcinku drogi krajowej nr [...], niemalże w miejscu wnioskowanych zjazdów publicznych, tj. w km 25 + 700 oraz km 25 + 800, w 2018 r. wydarzyły się 2 wypadki, w których 2 osoby zginęły, a 5 osób było rannych. Organ przedstawił także dane z raportu Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2020 r." z 2021 r. (dostępnym na http:// www. statystyka. policja. pl), że głównymi przyczynami wypadków występujących na drogach jednojezdniowych dwukierunkowych było nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu, czy niedostosowanie prędkości do warunków ruchu, a w 2020 r. zdecydowana większość wypadków, (69,3% ogółu) miała miejsce w obszarze zabudowanym (jak w niniejszej sprawie) i najwyższy wskaźnik zabitych spośród krajów europejskich na 100 wypadków odnotowano w Polsce - 9,6. Organ podkreślił, że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Dlatego, kierując się opisanymi warunkami drogowymi i aspektami związanymi z bezpieczeństwem ruchu drogowego, GDDKiA, będący zarządcą drogi i jako organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, składającego się z oddzielnego wjazdu oraz wyjazdu z działki nr [...]. Powstanie zjazdu publicznego, przeznaczonego m.in. dla pojazdów ciężarowych, na odcinku drogi klasy GP o dużym natężeniu ruchu, wpłynęłoby na obniżenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na możliwe kolizje z pojazdami włączającymi się do ruchu i opuszczającymi drogę krajową nr [...]. Odnosząc się do zarzutu strony, że zmodernizowano drogę, tylko nie zlokalizowano zjazdu, organ odwołując się do art. 29 ust. 2 u.d.p. wyjaśnił, że w przypadku istniejących zjazdów do przyległych nieruchomości, z których korzystanie byłoby niemożliwe (lub utrudnione) na skutek budowy lub przebudowy drogi, zarządca drogi byłby zobowiązany do budowy lub przebudowy zjazdu. Jednakże zjazd istniejący musi być bezpośredni i legalny, a ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że działka nr [...] nie jest połączona bezpośrednim zjazdem z drogą krajową nr [...]. Co do zarzutu dotyczącego przebudowanej stacji paliw [...] oraz wybudowanej nowej stacji paliw [...], organ ustalił na podstawie załączonego do akt sprawy rejestru zjazdów, że stacja [...] skomunikowana jest z drogą krajową nr [...] bezpośrednim zjazdem publicznym istniejącym już co najmniej od 2005 r. Natomiast ze stałej organizacji ruchu wynika, że stacja paliw [...] skomunikowana jest z drogą publiczną niższej kategorii, tj. ul. [...] połączoną z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie położone w km 25+212 po stronie lewej. Z powołaną decyzją nie zgodził się wnioskodawca i wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. w zw. z § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej na terenie obrębu m. C., 2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie w sposób szczegółowy jak lokalizacja zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej na terenie obrębu m. C. miałaby wpłynąć na ruch drogowy na przedmiotowym odcinku drogi, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, albowiem szereg przedstawionych przez organ argumentów mających uzasadniać brak możliwości udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, pozostaje w oderwaniu od okoliczności niniejszej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w całości poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2021 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.;dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli sądu jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga wnioskodawcy zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja zapadła co najmniej przedwcześnie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GDDKiA z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2021 r. wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w Z., odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej na terenie obrębu miejscowości C.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 sformułowaniem "może odmówić", wskazuje, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Ustawodawca w takim przypadku pozostawia organowi wybór jednego z kilku rozstrzygnięć. Jednak taka metoda podejmowania decyzji podlega szczególnym obostrzeniom. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o "swobodnym", czy niekontrolowanym działaniu administracji publicznej (por.: wyrok TK z 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, opubl.: OTK z 1993/II/33). Wybór organu w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się zatem ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Kluczowy dla oceny legalności decyzji uznaniowej jest art. 7 k.p.a., zobowiązujący organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy czym w państwie prawa nie można automatyczne stosować zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. W każdym indywidulanym przypadku organ winien rzetelnie, a nie ogólnie określić interes publiczny przemawiający za wybranym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że jest on tak istotny, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Jeżeli więc interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, to ma on obowiązek załatwić sprawę w sposób korzystny dla strony (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05; 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 459/09, opubl: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie ma także art. 8 § 1 k.p.a. obligujący organy do prowadzenia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże się też z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem oraz kwestią stabilności działań administracji (§ 2 art. 8 k.p.a.). Jedną z podstaw prawidłowo działającej administracji jest bowiem założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, że zostaną wydane decyzje o podobnej, a nawet tożsamej treści. Organ korzystający z uznania administracyjnego winien zatem szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7980/98, niepubl.). Natomiast brak dogłębnego zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu publicznego, skutkuje naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Należy podzielić stanowisko organu, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu (por. wyroki NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1148/06; z 13 lutego 2001 r., sygn. II SA 770/00; z 31 marca 1999 r., sygn. II SA188/99; z 15 lipca 1998 r., sygn. II SA 705/98; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Do zadań zarządcy drogi należy ochrona drogi czyli działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Jak już zaznaczono, przy rozpatrywaniu sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca musi kierować się wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Zasadnie wskazuje organ, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa korzystających z nich użytkowników. Zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawia za lokalizowaniem zjazdów tylko wyjątkowo, jeżeli nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu z 2 marca 1999 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Zostały one zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej, z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych (§ 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r.). W odniesieniu do drogi klasy GP (jak w sprawie), według § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., stosowanie na drodze tej klasy zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Ponadto w myśl § 113 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Z kolei na jednojezdniowej drodze klasy GP i drogach niższych klas o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h dopuszcza się wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie drogi, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h. Przy większym miarodajnym natężeniu ruchu w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo (ust. 4). Natomiast w myśl ust. 5 na drogach niewymienionych w ust. 2, 3 i 4 wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu mogą być usytuowane dla jednego lub obu kierunków ruchu, jeśli nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu. Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 113 ust. 7), a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2); na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4% (pkt 3), nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie (pkt 4); na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu do dwujezdniowych dróg klasy GP i dróg niższych klas powinno być wyposażone w dodatkowe pasy ruchu. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać dodatkowe pasy ruchu, są określone w § 66-69 (ust. 9). Przedłużeniem pasa włączania powinien być pas awaryjny, a dodatkowego pasa ruchu - utwardzone pobocze, o długości nie mniejszej niż 100 m i o szerokości nie mniejszej niż 2,0 m (ust. 10). Z akt sprawy wynika, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg klasy GP – droga główna ruchu przyspieszonego (na mocy zarządzenia nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 r.). Ponadto jak organ zaznaczył, we wniosku zawarto, że na działce nr [...] ma być prowadzona działalność gospodarcza (ma zostać wybudowana stacja paliw z działalnością towarzyszącą związaną z obsługą pojazdów samochodowych i gastronomią), co chodziło o budowę zjazdu publicznego. Dlatego organ słusznie odwołał się do uregulowań § 76a pkt 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., mówiącego, że ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na: publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym (pkt 1): na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit. a), na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit b), które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b (lit. c) oraz indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi (pkt 2). Prawidłowo też wskazywał na § 78 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r., według którego zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 (ust. 1). Wymagania, jakie powinien spełniać zjazd publiczny, określono w ust. 2 tego samego paragrafu, z tym, że w pkt 5 zapisano, że połączenie zjazdu z drogą wykonane ma być zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10. Mając na uwadze określone wyżej ramy materialnoprawne sprawy, które determinowały zakres ustaleń faktycznych, należało zgodzić się ze skarżącym, że kwestionowana decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78, § 113 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Organ, orzekając w sprawie, nie wyjaśnił w sposób pełny jej istotnych okoliczności oraz nie przedstawił przekonującej i wyczerpującej argumentacji, mającej przemawiać za wydaniem odmownego rozstrzygnięcia. Nie uwzględniając wniosku skarżącego, organ jednocześnie nie wykazał, aby decyzja odmowna była rzeczywiście niezbędna dla zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa na drodze nr [...] (drodze klasy GP), a z kolei decyzja pozytywna nie mogłaby być wyjątkiem w sytuacji braku innej możliwości dojazdu do tej drogi, czyli nie zbadał wnikliwie przesłanek z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. i przyjął, że wnioskowany zjazd zostałby usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, czyli naruszałby wymogi § 77, § 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Należy przede wszystkim zauważyć, że sporna działka nr [...] powstała wskutek podziału działki nr [...] w 1997 r. (por. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K.z [...] sierpnia 1997 r., k. 82 akt adm.). W tejże decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zaznaczono, że działka nr [...] przeznaczona została na cele budownictwa mieszkaniowego z możliwością lokalizacji usług i rzemiosła. Podział działki nastąpił na wniosek Gminy C.. Ponadto podział ten był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak tego wymagał art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 z późn. zm.), powołany w podstawie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. W obowiązującym w czasie podziału działki nr [...] stanie prawnym podstawowym był wymóg, aby podział był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. O gruntach wydzielonych z dzielonej działki pod budowę ulic wspominał art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w uchwale pełnego składu z 29 marca 1993 r. w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości wyjaśnił, że użyte w art. 10 ust. 5 tej ustawy sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału (Dz. U. z 1993 r. Nr 27 poz. 126). Zatem, skoro w decyzji z [...]sierpnia 1997 r. nie wydzielono gruntów pod budowę ulic, to znaczyło przyjęcie, że wydzielone działki miały dostęp do drogi (obecnej drogi nr [...]). Stanowisko Sądu potwierdza także uregulowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.), obowiązujące w czasie dokonywania podziału działki nr [...], a stanowiące, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi (pkt 2), tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny (pkt 3), granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 4), zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury (pkt 5), lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz urządzania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6), zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (pkt 7), szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 8), tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych (pkt 9), tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu (pkt 10), granice obszarów (pkt 11): zorganizowanej działalności inwestycyjnej (lit. a), rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej (lit. b), przekształceń obszarów zdegradowanych (lit.c). Organ tej kwestii nie wyjaśnił dostatecznie i doszedł do zupełnie odmiennych wniosków, gdy chodzi o dostęp działki nr .[...] do drogi i to drogi publicznej (obecnej drogi nr [..]). Argumentację skarżącego, potwierdza także umowa użytkowania wieczystego i dołączone do niej dokumenty (k-65 -71 akt adm.), zawarta[...] listopada 1997 r. między Gminą C. a wnioskodawcą, na mocy której skarżącemu oddano w użytkowanie wieczyste właśnie działkę nr [...] z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi (§ 3 umowy). Wydaje się, że przeznaczenie działki nr [...] i sposób jej dostępu do drogi nie zdezaktualizowały się w trakcie rozpoznawania wniosku, gdyż w korespondencji między pracownikami organu biorącymi udział w rozpoznaniu sprawy zwracano uwagę na stanowisko UM (chyba Urzędu Miejskiego) o konieczności uwzględnienia zjazdu do działki nr [...] przy projektowaniu nowej zatoki autobusowej i przygotowywaniu stałej organizacji ruchu drogowego (mail z 16 października 2020 r., k. -77 akt adm.). Organ powyższych kwestii w ogóle nie uwzględnił. Mało, rozważania organu co do możliwości dostępu działki do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez działki nr [...] i [...] są nieuzasadnione. Od strony faktycznej organ nie rozważał, że działka nr [...], przez którą miałby być dojazd do ul. [...], jest działką zabudowaną (por. dokumentacja fotograficzna, k.- 35, 39, 40, 92, mapa ewidencyjna, k. -102 akt adm.) i czy zabudowa na tej działce pozwoliłby na ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ale tak kwestia nie ma zasadniczego znaczenia, skoro działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę stacji paliw wraz z obiektami towarzyszącymi, do tego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego z uwagi na cel zagospodarowania, zjazd z tej działki nie powinien być traktowany, jak zjazdy z innych działek (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 59/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie rozpatrzył także wszechstronnie usytuowania spornej działki względem innych nieruchomości, wybudowanej i planowanej infrastruktury związanej z organizacją ruchu. Organ skupił się jedynie na przystankach autobusowych i stosunkowo odległym przejściu dla pieszych, bo poza obydwoma przystankami autobusowymi. Natomiast nie rozważył, że przystanek autobusowy usytuowany po stronie tej, co działka nr [...] zlokalizowany został przy działce nr [...] (projekt stałej organizacji ruchu drogowego, k.- 36, 37, wcześniejszy plan organizacji ruchu, k. -94 akt adm.). Natomiast drugi przystanek autobusowy położony po drugiej stronie ulicy, zlokalizowano naprzeciwko działki nr [...] sąsiadującej ze sporną działką. Organ brał pod uwagę tylko odległość przystanków (końców zatok) od spornej działki, a pominął, że zostały pobudowane zatoki przystankowe i jak ta okoliczność wpływała na bezpieczeństwo ruchu. W tym kontekście organ nie wyjaśnił wpływu położenia działki nr [...] i omawianych urządzeń w terenie zbudowanym, co skutkuje nakazem ograniczenia prędkości, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450). Ponadto, jak wynika z planu organizacji ruchu (k. – 34 akt adm.) w C. jest usytuowany radar, co także ma zobowiązywać pojazdy do ograniczania prędkości. Organ nie rozważał w powiązaniu z powyższymi okolicznościami usytuowania około 10 zjazdów indywidualnych, ale po przeciwnej stronie drogi niż sporna działka, wspomnianego przejścia dla pieszych, czy skrzyżowań z drogami podporządkowanymi, jak wynika z dołączonych materiałów dowodowych. Organ podnosząc, że liczba zjazdów powinna być ograniczona, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu, nie wyjaśnił, dlaczego do sąsiadującej ze sporną działką, działki nr [...] jest zjazd publiczny, usytuowany więc naprzeciwko przystanku autobusowego i jest to zjazd na pole (wykaz zjazdów, k. -93 akt adm.) i dlaczego nie stanowi zagrożenia w takim stopniu, jak dwa zjazdy z omawianej działki. Organ powinien także kierować się wymaganiami określonymi w §§ 168 i 170 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Zdaniem Sądu również przy ocenie wpływu proponowanego zjazdu na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest wystarczające powołanie się przez organ tylko na statystyczne dane natężenia ruchu drogowego i okoliczność, że w 2018 r. wydarzyły się dwa wypadki. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Ocena, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych. Takiej oceny organu zabrakło w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd podzielił zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i rozważenie, tych, które wynikały z zebranego materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ, mimo rozbudowania treści decyzji, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, powielił błędy wcześniejszego rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Liczba i ciężar popełnionych uchybień w obu decyzjach skutkowały tym, że należało uchylić oba rozstrzygnięcia na mocy art. 135 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając wniosek strony uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu co do rozumienia mających zastosowanie przepisów oraz braków w postępowaniu dowodowym, które doprowadziły do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika-radcy prawnego w kwocie 480 zł, uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis od skargi (200 zł) wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).