VI SA/Wa 2028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi oddala skargę w całości Uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Rada Gminy w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy [...]. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w [...] uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że § 3 tej uchwały istotnie narusza przepisy ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem dopuszcza możliwość sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w ogródkach gastronomicznych (piwnych) usytuowanych na zewnątrz budynku, w którym zlokalizowano punkt sprzedaży napojów alkoholowych, z zachowaniem warunków określonych w § 2 uchwały. Przepis § 2 wskazuje zaś, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, w tym: obiektów kultu religijnego, cmentarzy, szkół i przedszkoli (ust. 1). Wskazana odległość mierzona jest wzdłuż najkrótszych ciągów komunikacyjnych i pieszych, pomiędzy wejściami do obiektu a wejściami do punktu sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 2). Przez ciągi komunikacyjne rozumie się istniejące ulice i drogi, a przez ciągi piesze – istniejące chodniki (ust. 3). Natomiast przez obiekty kultu religijnego rozumie się kościoły, klasztory i kaplice (ust. 4). Prokurator, powołując się na art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazał, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejsce sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala również w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Prokuratora, powołany przepis nie upoważnia rady gminy do powtórzenia w treści uchwały regulacji zawartej w ustawie. Ustawodawca bowiem, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu kształtowania stanu prawnego uwzględniającego specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Zdaniem Prokuratora, z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z tego względu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego prawo. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty Prokuratora Rejonowego w [...] są bezzasadne, bowiem kwestionowany zapis uchwały jest wypełnieniem delegacji ustawowej w zakresie usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] istotne naruszenie upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie w § 3 tej uchwały możliwości sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w ogródkach gastronomicznych (piwnych) usytuowanych na zewnątrz budynku, w którym zlokalizowano punkt sprzedaży napojów alkoholowych, z zachowaniem odległości nie mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, w tym: obiektów kultu religijnego, cmentarzy, szkół i przedszkoli. Podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1286 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z brzmienia art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 497/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Jednakże w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by kwestionowany § 3 przedmiotowej uchwały naruszał zarówno cel ustawy, jak i upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestionowany § 3 uchwały wskazuje, że Rada Gminy [...] dopuszcza możliwość sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w ogródkach gastronomicznych (piwnych) usytuowanych na zewnątrz budynku, w którym zlokalizowano punkt sprzedaży napojów alkoholowych, z zachowaniem warunków określonych w § 2 tej uchwały. Przepis § 2 wskazuje natomiast, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów chronionych, w tym: obiektów kultu religijnego, cmentarzy, szkół i przedszkoli (ust. 1). Wskazana odległość mierzona jest wzdłuż najkrótszych ciągów komunikacyjnych i pieszych, pomiędzy wejściami do obiektu a wejściami do punktu sprzedaży napojów alkoholowych (ust. 2). Przez ciągi komunikacyjne rozumie się istniejące ulice i drogi, a przez ciągi piesze – istniejące chodniki (ust. 3). Natomiast przez obiekty kultu religijnego rozumie się kościoły, klasztory i kaplice (ust. 4). Przy takim brzmieniu powyższych zapisów uchwały nie można przyjąć, że Rada Gminy [...] niewłaściwie zrealizowała powyższą delegację ustawową. Kwestionowany przepis uchwały jest wypełnieniem tejże delegacji, wszak wskazuje, że dopuszcza się możliwość spożywania nabywanych napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży, którym to miejscem są ogródki gastronomiczne (piwne) usytuowane na zewnątrz budynku, w którym zlokalizowano punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Warunkiem jednak jest, by lokalizacja ogródków gastronomicznych (piwnych) uwzględniała podaną w § 2 uchwały odległość od obiektów chronionych. Tym samym kontrolowany przepis uchwały Rady Gminy [...] nawiązuje zarówno do ustawowego spożywania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży (punkt sprzedaży napojów alkoholowych), jak i ich podawania (ogródki gastronomiczne – piwne), co wypełnia dyspozycję art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie można wobec tego uznać, że Rada Gminy [...], przyjmując kwestionowany zapis uchwały, powtórzyła treść regulacji ustawowej, nie wypełniając jej, jak również nie można zgodzić się, że w jakikolwiek sposób zmodyfikowała treść regulacji ustawowej. Kwestionowany przepis uchwały dopuszcza możliwość podawania i spożywania napojów alkoholowych w miejscu ich nabycia, wskazując, że tym miejscem jest ogródek gastronomiczny (piwny), zlokalizowany w odpowiedniej odległości od obiektów chronionych. Tego rodzaju zapis uchwały mieści się w ramach delegacji ustawowej i jej nie narusza. Natomiast nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, ani tym bardziej określanie warunków budowy takich punktów, czy też precyzowanie wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 170/10 (publ. LEX nr 597353), unormowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest bowiem naruszeniem normy upoważniającej i stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie, w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany zapis uchwały Rady Gminy [...] w rzeczy samej realizuje delegację ustawową, uzupełniając przepisy powszechnie obowiązujące rangi ustawowej, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Toteż zapis ten nie narusza prawa, a tym samym zarzuty zawarte w skardze są nietrafne. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.