VI SA/Wa 2049/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. - obecnie A. S.A. z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca, strona, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2011 r. o sygn. [...], które utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wymierzającą M.sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 277.200 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] (obecnie [...]) w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] maja 2008 r. Niniejsze decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Działający w imieniu Prezydenta W. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] nałożył na M. sp. z o.o. z siedzibą w W. sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 277 200,-zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej reklamy o powierzchni 36 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007r. do dnia [...] maja 2008 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)- dalej jako k. p. a. oraz art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej jako udp oraz z uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego rogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] (obecnie [...]) oraz umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m na okres od dnia [...] czerwca 2006r. do dnia [...] maja 2007r. na mocy decyzji nr [...] z [...] grudnia 2005 r. W dniu [...] maja 2008r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] stwierdzono dalsze funkcjonowanie przedmiotowej reklamy M. Sp. z o.o. w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w pasie drogowym uL [...]. Zdaniem organu sporządzona dokumentacja zdjęciowa z kontroli pasa drogowego w dniu [...] maja 2008r. potwierdza jednoznacznie istnienie należącej do M. Sp. z o.o. reklamy w przedmiotowym pasie drogowym. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] września 2009r. wezwał M. Sp. z o.o. do stawienia się w miejscu usytuowania reklamy w dniu [...] października 2009r. W trakcie przeprowadzania wizji stwierdzono brak funkcjonowania reklamy w ww. pasie drogowym. Zarządca drogi nałożył na stronę karę z tytułu zajmowania omawianego pasa drogi z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu o 350 dni tj. za okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] maja 2008 r. Przy obliczeniach uwzględnił, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie cyt. na wstępie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. i wynosi 2,20 zł/ m2 powierzchni reklamy. Ustalił, że zajmowanie pasa drogowego przez 350 dni przez reklamę o powierzchni 36 m2 stanowi podstawę do wyliczenia kary w wysokości 27 720,- zł jako iloczynu dni zajęcia, powierzchni reklamowej 36 m2 i dziennej opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 oraz, stosownie do art. 40 ust. 12 udp, przy uwzględnieniu dziesięciokrotności opłaty wyliczonej powyżej. Powołała się na warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy, które stanowiły integralną część decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa do dnia [...] maja 2007 r., a które zobowiązywały stronę do jej usunięcia, doprowadzenia pasa drogi do stanu poprzedniego i zawiadomienia o powyższym zarządcy drogi. Od powyższej decyzji strona w terminie złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie art. 8 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez jej udziału; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji. W szczególności podniosła, że żadna czynność, począwszy od rutynowej kontroli pasa drogowego z [...] maja 2008 r. - nie została przeprowadzona z jej udziałem. Natomiast w oparciu o samą tylko dokumentację zdjęciową nie sposób ustalić wielkości reklamy, funkcjonowania jej w pasie drogowym, czasu zajmowania pasa drogowego. Zarzuciła, że organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek czynności dowodowej, aby ustalić stan faktyczny - chociażby przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a. Nie przeprowadził także dowodów, które potwierdzałyby, iż czas zajęcia pasa drogowego wynosił 350 dni. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Orzekające w [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2011 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły mające wpływ na wynik sprawy istotne wady i uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji. Powołało się na podstawę materialną odpowiedzialności strony art. 40 ust. 12 udp stanowiący, iż w przypadku ustalenia faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia przez określoną osobę istnieją prawne przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej przez jednostkę do tego upoważnioną, czyli Zarząd Dróg Miejskich. Odnosząc się do zakwestionowanej powierzchni zajętego pasa drogowego wskazało, że strona ubiegała się o wydanie zezwolenia na dalsze - od [...] czerwca 2007r. - zajmowanie pasa drogowego na cele reklamowe i decyzją z [...] maja 2008r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję odmawiającą. Powyższe wskazuje, że w toku tego postępowania strona zajmowała nadal przedmiotowy pas nie posiadając już zezwolenia na jego zajmowanie, dlatego rutynowa kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2008r. potwierdziła jednoznacznie dalsze funkcjonowanie reklamy należącej do M.Sp. z o.o. w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] w W. W konsekwencji tej kontroli, zawiadomieniem z [...] września 2009r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajmowania tego pasa drogowego, a następnie spółkę wezwano do stawienia się na wyznaczony w dniu [...] października 2009 r. termin planowanej wizji w terenie. Organ odwoławczy podniósł w motywach uzasadnienia, że przeprowadzona wizja odbyła się przy udziale przedstawiciela Spółki, ale w tym dniu nie stwierdzono przedmiotowego urządzenia reklamowego w w/w pasie drogowym. Natomiast ze zdjęcia kontroli pasa drogowego sporządzonego w dniu [...] maja 2008r. wykonanego przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich wynika, że w tym dniu przedmiotowa reklama zajmowała pas drogowy ul. [...] w rej. [...]. Tym samym organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że materiał zdjęciowy jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowa reklama należy do strony i w dacie sporządzenia fotografii spółka zajmowała pas drogi ul. [...] w tej lokalizacji. Oznacza to zajęcie pasa do tej daty, czyli z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i dalszego jej funkcjonowania co najmniej przez 350 dni. Ustalono, że ZDM nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż określony w decyzji z [...] grudnia 2005 r., czyli po dniu [...] maja 2007r. Organ odwoławczy wskazał, że znalazła potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym dyspozycja materialna normy art. 40 ust 12 udp, bowiem konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest wymierzenie przez zarządcę drogi, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepis ust. 6 określa, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło zarzutów strony. Uznało, że skoro obiekt usytuowany w pasie drogowym ul. [...] znajdował się w tym pasie w dniu [...] maja 2008r. oznacza to - do tej daty - zajmowanie pasa drogi co najmniej przez 350 dni od ostatniego dnia w którym Spółka legitymowała się zezwoleniem na zajmowanie pasa. Kolegium odnosząc się do zarzutów oceniło, że organ I instancji zawiadamiając Spółkę o wszczęciu postępowania umożliwił jej zajęcie stanowiska w sprawie, zgodnie z art. 10 k.p.a., z czego strona nie skorzystała (pismo z dnia [...] 10.2009r.). Przyznało fakt znacznego opóźnienia pomiędzy faktycznym wszczęciem postępowania, a terminem przeprowadzonej wcześniej rutynowej kontroli pasa drogi, ale uznało, ze ta okoliczność nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W toku, A. S.A. z siedzibą w W. wykazując przekształcenia podmiotowe i przedmiotowe uprawniające ją obecnie - jako następcy prawnego - do jej popierania. Wnosiła, popierając skargę, o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła, jak w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 8 w związku z art. 10 w związku z art. 12 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11 w związku żart. 107 § 3 k.p.a. Podniosła m.in., że jedynym dowodem, których hipotetycznie potwierdza fakt niezgodnego z prawem zajmowania pasa drogowego jest dokumentacja zdjęciowa z [...] maja 2008 r., która nie jest opatrzona żadna pieczątką organu I instancji, znajduje się na niej podpis E.T., ale bez zaznaczenia zajmowanego przez nią stanowiska. Dodatkowo brak protokołu z dokonania tych czynności jest rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a. Organ dopiero pismem z dnia [...] września 2009 r. wezwał skarżącą do uczestnictwa w wizji lokalnej, która nie potwierdziła, że w/w pasie drogowym znajduje się urządzenie reklamowe. Ponadto faktyczne wszczęcie postępowania w stosunku do terminu przeprowadzonej kontroli nastąpiło ze znacznym opóźnieniem, co stoi w sprzeczności z art. 12 k.p.a., który przewiduje takie cechy działalności organu jak wnikliwość i szybkość. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający, a dokumentacja zdjęciowa z [...] maja 2008 r. nie odpowiada wymogom k.p.a., bowiem z oględzin pasa drogowego powinien być sporządzony protokół. Sama dokumentacja zdjęciowa nie może zastępować prawidłowo sporządzonego protokołu zgodnie z poglądem zajętym w wyroku z dnia 22 maja 2008 (sygn. akt I OSK 877/06), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane w oparciu o notatkę służbową nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a.". Skoro notatka służbowa nie może być uznana za dowód w sprawie, za taki dowód nie może być również uznana sama tylko dokumentacja zdjęciowa. W oparciu o samą tylko dokumentację zdjęciową nie sposób ustalić tak istotnych dla niniejszego postępowania faktów jak: wielkość reklamy, funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym lub poza jego granicami, czasu zajmowania pasa drogowego. Skarżąca zarzuciła, jak w odwołaniu, że organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek czynności dowodowej, aby ustalić stan faktyczny - chociażby przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a. i bez jakiejkolwiek podstawy ustalił końcową datę zajęcia pasa drogowego na [...] maja 2008 r. Ponadto dokumentacja fotograficzna nie może być uznana za dowód w sprawie, bowiem została sporządzona bez udziału strony, brak jest protokołu z kontroli pasa drogowego, zaś późniejsze dowody w postaci protokołu z [...] października 2009 r. potwierdzają, iż w ogóle nie doszło do niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego. Ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani też w aktach sprawy nie ma dowodów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądzałyby, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia przez okres 350 dni i że wielkość powierzchni reklamy wynosiła 36,00 m2. Organ nie powołał się w tym zakresie na żadne obliczenia czy pomiary, gdy nawet notatka i zdjęcia nie mogą stanowić podstawy do ustalenia powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego. Okres objęty karą, jak i powierzchnia zajętego pasa drogowego winny być precyzyjnie udokumentowane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Skarżąca podniosła, że to zarządca drogi ma udowodnić zajęcie pasa drogowego. Strona może przedstawiać dowody, ale nie ma takiego obowiązku. SKO nie wyjaśniło, dlaczego dało wiarę zdjęciu podpisanemu przez pracownika organu I instancji wykonanemu podczas rutynowej kontroli z dnia [...] maja 2008 r., mimo przeprowadzenia dowodu bez udziału skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło ojej oddalenie. Odpierając zarzuty skarżącej wskazało, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia z udziałem strony czynności kontrolnych w pasie drogowym - w ramach zwykłych obowiązków zarządcy drogi, gdyż czynność ta miała miejsce poza postępowaniem administracyjnym. Ustalenia z kontroli pasa drogowego potwierdzone stosownym protokołem oraz dokumentacją fotograficzną, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., mogą stanowić materiał dowodowy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Żaden przepis prawa nie wymaga opatrzenia fotografii nośnika reklamowego pieczęcią i podpisem osoby wykonującej fotografię. Nie ma znaczenia, kto wykonuje fotografię, lecz jaki obraz się na niej utrwala, czyli istnienie nośnika reklamowego w pasie drogowym na dzień [...] 05.2008 r. Podniósł, że pełnomocnik strony przed wydaniem decyzji zapoznał się z aktami sprawy, stąd też zarzut naruszenia art. 8 w związku z art. 10 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Odpierając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. wskazał na materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę poczynionych ustaleń, jako wystarczający do przyjęcia, iż nośnik reklamowy w tej samej lokalizacji i o tej samej powierzchni stał w spornym okresie w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji, wydając obie sporne decyzje, nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy zauważyć, iż w skardze spółka podnosiła przede wszystkim w/w zarzuty natury formalnoprawnej sprowadzające się do wykazania, iż organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy należycie, naruszając m.in. zasadę przeprowadzenia dowodu po uprzednim powiadomieniu strony, jak również wydając sporne rozstrzygnięcia bez ich prawidłowego uzasadnienia. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej spółki, skutkować miały naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na nią niesłusznie kary pieniężnej, pomimo braku dowodów bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem należy stwierdzić, że wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się jedynie do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że na bazie poczynionych ustaleń faktycznych naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania. Skarżąca jednak tego nie dowiodła w toku postępowania, a przede wszystkim nie podjęła żadnej próby dowodzenia przeciwko dowodom i ustaleniom poczynionym przez organ. Nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych na okoliczność usunięcia przedmiotowej reklamy z chwilą wyekspirowania terminu zezwolenia, ani dowodów z dokumentów ani dowodów osobowych. Wbrew zarzutom skarżącej spółki organ odwoławczy w sposób logiczny wywiódł ustalenia faktyczne. Materiał dowodowy stanowi logiczną całość, a strona w toku postępowania administracyjnego nie złożyła dowodów obalających przedstawiony stan rzeczy. W ocenie Sądu prawidłowo zostało ustalone, że M. Sp. z o.o. posiadała tytuł prawny do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w postaci decyzji zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] maja 2007 r. wraz z stanowiącymi załącznik decyzji warunkami zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy oraz podkładem geodezyjnym z zaznaczoną na (k. 2 i 4 akt organu pierwszej instancji) lokalizacją reklamy. Strona była zainteresowana przedłużeniem zajęcia pasa drogi w tej lokalizacji na cele reklamowe, ponieważ ubiegała się o wydanie zezwolenia na jego dalsze zajmowanie po [...] maja 2007 r., ale decyzją z [...] maja 2008r. – czyli po wykonaniu rutynowego objazdu i sfotografowaniu istniejącego nadal nośnika - Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję odmawiającą. Oznacza to, że strona w czasie postępowania administracyjnego, zmierzającego do - de facto - zalegalizowania dalszego zajęcia pasa, które ostatecznie zakończyło się odmową – zajmowała przedmiotowy pas drogi przez dotychczas posadowiony nośnik – opisany w decyzji zezwalającej z dnia [...] grudnia 2005 r. Dlatego zasadnie wskazał organ – wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę, że fotografia nośnika reklamowego z dnia [...] czerwca 2003 r. (k. 17 akt organu pierwszej instancji) w zestawieniu z fotografią nośnika z dnia [...] maja 2008 r. pozwala na stwierdzenie, iż jest to ten sam nośnik reklamowy, posadowiony w tej samej lokalizacji. Potwierdza to ewidentnie wniosek spółki z dnia [...] maja 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. z deklaracją co do ewentualnego przeniesienia stojącego nośnika reklamowego w inne miejsce (k. 5 akt organu pierwszej instancji), a następnie odwołanie M. Sp. z o.o. od decyzji zarządcy drogi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie w pasie drogowym nośnika reklamowego od dnia [...] czerwca 2007 r. Należy podnieść, że spółka wykazywała swoje uprawnienie do ubiegania się o przedłużenie zezwolenia w związku z pozostawaniem w pasie drogowym nośnika reklamowego argumentacją opartą na art. 38 ust. 1 udp (k. 19 akt organu pierwszej instancji). W konsekwencji, fotografie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] (obecnie [...]) w W. sporządzone w czasie rutynowej kontroli tego pasa przez zarządcę drogi w dniu [...] maja 2008 r. potwierdzają istniejący w tym pasie stan rzeczy: dalszego funkcjonowania w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 , czyli z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. (k. 17verte akt organu pierwszej instancji). Na marginesie sprawy należy podnieść, że na tej samej stronie w aktach administracyjnych (k.17) znajduje się protokół ze spotkania w dniu [...] maja 2008 r. z pełnomocnikiem strony w siedzibie ZDM w sprawie umieszczenia przez stronę reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rej. [...] W ocenie Sądu, należy podzielić argumentację organu, który w sposób logiczny wywiódł, że obowiązek zawiadomienia o usunięciu nośnika reklamowego wynikał z warunków zajęcia pasa drogowego stanowiących integralną część zezwolenia na jego zajęcie. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia, że nośnik ten nie został usunięty, dlatego jego fotografie z rutynowej kontroli sporządzone – co oczywiste – bez udziału strony, potwierdziły zastany w pasie drogi powiatowej ul. [...] stan rzeczy. Oznacza to prawidłowo ocenione przez organ dowody i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne co do tego, że skarżąca zajmowała pas drogi powiatowej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi określonego do [...] maja 2007r. Innymi słowy, uznać należy, że Prezydent W., nakładając na poprzedniczkę prawną skarżącej spółkę M.karę pieniężną w wysokości 277 200 zł -prawidłowo przyjął, że spółka ta w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do [...] maja 2008 r. zajmowała pas drogowy (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] (obecnie [...]) w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w udzielonym wcześniej zezwoleniu na umieszczenie reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 upp. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie na mocy decyzji z [...] grudnia 2005 r. na czas od [...] czerwca 2006 r. do [...] maja 2007 r., jak również czas (okres) oraz powierzchnia późniejszego zajęcia tego pasa drogowego przez poprzednika prawnego skarżącej - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie prawidłowości oceny materiału dowodowego przez organ administracji w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Kierując się tymi zasadami Sąd uznał, że nie można w żaden sposób uznać, że skarżąca zachowała warunki w zakresie terminu zajęcia przedmiotowego pasa - respektując obowiązki nałożone w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. w zakresie zdemontowania nośnika reklamowego po upływie okresu zezwolenia wskazanego w tej decyzji. Nie złożyła na ta okoliczność żadnych dowodów, a fotografie powołane przez organ, uprawniony do zarządu drogi, nie budzą wątpliwości. W szczególności, że skarżąca nie wskazała ani daty zdemontowania nośnika, ani tym bardziej nie złożyła żadnych wniosków dowodowych na tę okoliczność, mimo że kwestionowała stan ustalony w czasie rutynowej kontroli pasa drogi na fotografiach sporządzonych [...] maja 2008 r. Bezspornie skarżąca spółka była uprawniona do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej – ul. [...] w rej. ul. [...] pod reklamę od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] maja 2007 r. na mocy wspomnianej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Jednakże, nie ulega wątpliwości, iż po [...] maja 2007 r., pomimo podjęcia starań o wyrażenie zgody organu na zajęcie spornego pasa drogowego na dalszy okres i toczących się w następnych latach postępowań administracyjnych w tym przedmiocie, skarżąca była bezwzględnie obowiązana do usunięcia dotychczas istniejącego w pasie drogi obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (vide: pkt 8i załącznika nr 2 do zezwolenia pt "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Była bowiem świadoma upływu terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona odwoływała się od wydanych w późniejszym terminie decyzji odmawiających udzielenia jej zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Zdaniem Sądu, jakiekolwiek próby odwoływania się przez skarżącą do literalnej wykładni zapisów wspomnianego pkt 8i załącznika nr 2 do zezwolenia, nie zmienią faktu, iż po upływie okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, każdy przedsiębiorca, w tym również poprzednik prawny skarżącej spółki zobowiązany był usunąć z pasa drogowego nośnik reklamowy, a następnie przywrócić stan poprzedni zajmowanego miejsca, informując o tym niezwłocznie zarządcę drogi publicznej. Sporządzona w czasie rutynowej kontroli fotografia potwierdziła fakt dalszego zajmowania dotychczas umieszczonej tam reklamy z przekroczeniem terminu zajęcia. Skoro skarżąca nie wypełniła wyraźnego obowiązku, o którym była mowa w punkcie 8i w/w załącznika nr 2 do zezwolenia, organ w dniu kontroli na drodze, tj. [...] maja 2008 r., był uprawniony do ustalenia, że znajdująca się w tej samej lokalizacji reklama należy do spółki M.- poprzednika prawnego skarżącej. W ocenie Sądu, nie mogła także zdarzyć się hipotetyczna sytuacja, iż w tym samym miejscu, po wygaśnięciu zezwolenia udzielonego stronie, jakiś inny niezidentyfikowany podmiot posadowił reklamę w pasie drogowym, skoro skarżąca nie złożyła żadnych dowodów na okoliczność działania do jakiego była zobowiązana – wskazania daty jej usunięcia i poinformowania o tym zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują w sposób wyraźny, iż dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie domniemania faktycznego, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. do dnia [...] maja 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca spółka w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie (o "przedłużenie" zezwolenia) na funkcjonowanie reklamy oraz, że nośnik reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu rutynowej kontroli pasa przedmiotowej drogi w dniu [...] maja 2008 r., został sfotografowany przez pracownika zarządcy drogi, to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt co najmniej do tej daty nie został zdemontowany. Powyższe oznacza, że przyjąć należy, iż - wbrew sugestiom strony skarżącej –istnienie reklamy potwierdziły nie tylko czynności kontrolne pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu [...] maja 2008 r., ale także same działania spółki, a raczej jej zaniechania potwierdzające tym samym poczynione ustalenia. Inną natomiast kwestią jest opieszałość organu i dopiero ponad rok później – [...] września 2009 r. zainicjowanie postępowania administracyjnego i wyznaczenie daty wizji lokalnej na [...] października 2009 r. Wyniki tej wizji przeprowadzonej przy udziale strony potwierdziły pośrednio, że między [...] maja 2008 r., a [...] października 2009 r. skarżąca usunęła przedmiotowy nośnik. Okoliczność ta nie ma wpływu na wymiar nałożonej kary, ponieważ została ona wyliczona za okres zajęcia pasa drogi bez tytułu prawnego do [...] maja 2008 r. Także należy zauważyć, iż skarżąca spółka składając chociażby odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji Prezydenta W.omawiającej jej wydania zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. zarzucała, iż organ administracji błędnie stosowały przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, albowiem regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższe przemawia za tym, iż skarżąca spółka, wbrew swoim zapewnieniom złożonym w niniejszej sprawie - po upływie terminu ważności udzielonego jej zezwolenia, nie usunęła spornej konstrukcji nośnika reklamowego z pasa drogowego ul. [...], lecz występując o kolejne zezwolenia na dalsze okresy - utrzymywała (wbrew wyraźnym postanowieniom pkt 8i załącznika nr 2 do w/w zezwolenia) nośnik wraz z tablicami reklamowymi w dotychczasowej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi publicznej. Nie bez znaczenia dla oceny tej sprawy pozostaje również okoliczność, iż czynności kontrolne (oględziny) w dniu wyznaczonej wizji lokalnej z udziałem strony wykazały, że przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego, zaś teren zajęcia przywrócony do stanu poprzedniego. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała terminu jego usunięcia, może to świadczyć o tym, że sporny nośnik reklamowy (fundament i stalowa konstrukcja) zlokalizowany w dniu [...] maja 2008 r. został usunięty z przedmiotowego pasa drogi dopiero po tej dacie. Zdaniem Sądu, powiązanie ze sobą wszystkich tych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżąca spółka w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do (co najmniej) [...] maja 2008 r. zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej za ten okres było zasadne. Wbrew twierdzeniom strony organ wyjaśnił sprawę należycie, a oceny dowodów dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. uwzględniając całokształt okoliczności sprawy. Odnosząc się do dowodu z fotografii spornego nośnika reklamy, w ocenie Sądu, dowód ten został dopuszczony zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 75 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim art. 75 § 1 k.p.a.: "w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Jeśli chodzi o zarzuty strony dotyczące rutynowych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy ZDM w W. w dniu [...] maja 2008r., należy stwierdzić, że miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony (podobnie na gruncie ustawy o transporcie drogowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 431/05). Wbrew zastrzeżeniom skarżącego, wartość dowodową określonego materiału należy oceniać w okolicznościach danej sprawy i całokształtu materiału dowodowego. I o ile notatkę urzędową można podważać poprzez zarzucanie jej nieścisłości, czy błędnej oceny opisanego stanu rzeczy wyrażonego przez subiektywną jego ocenę dokonanych oględzin, o tyle dowód z fotografii jest materiałem obiektywnym. Fotografia przedstawia bowiem odwzorowany na niej w dacie jej sporządzenia i obiektywnie przedstawiony stan faktyczny. Tym bardziej, że sporządzona była w ramach rutynowych czynności organu wynikających z ustawowego zarządu przedmiotowym pasem. Zdaniem Sądu, przeprowadzanie kontroli stanu pasów drogowych niewątpliwie ujawnia sytuację nielegalnie zajętych pasów drogowych. Uprzedzanie zainteresowanych stron z 7-dniowym wyprzedzeniem o terminie rutynowych kontroli niewątpliwie przeczyłoby nie tylko samej idei kontroli, ale również jej racjonalności w wykonywaniu obowiązków zarządu drogami i pasami drogowym. Przeczyłoby nadto logice, albowiem po otrzymaniu zawiadomienia strona z całą pewnością usunęłaby nielegalne nośniki reklamowe, aby uchylić się od skutków zajmowania pasa bez zezwolenia. Nie sposób również zgodzić się zatem z argumentacją skarżącej, iż fotografie wykonane w dniu [...] maja 2008 r. podczas kontrolnego objazdu pasa drogowego, są niewiarygodne. Otóż, zgadzając się z argumentacją organów obu instancji, zauważyć trzeba, iż zostały sporządzone przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W., podczas rutynowych obowiązków kontroli pasa drogi. Fotografia, jako dowód wskazujący na fakt zajmowania pasa drogowego w W. na dzień [...] maja 2008 r. przez poprzednika prawnego A. jest dowodem miarodajnym, gdyż znajdujące się w aktach sprawy na k. 17verte zdjęcia są dobrej jakości, pozwalają na ustalenie jaki obiekt jest na nim przedstawiony. Strona w żaden sposób nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Nie podważyła również prawdziwości zdjęć opatrzonych datą [...] maja 2008 r., a także – co wyżej podniesiono- nie wykazała, że na ten dzień usunęła z tego miejsca reklamę, na którą posiadała zezwolenie udzielone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Należy także podnieść, że zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Takie adnotacje pracownika, potwierdzające za zgodność z oryginałem kserokopii fotografii znajdują się na nich. Ponadto skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do dokumentacji fotograficznej i poczynionej na niej adnotacji. Z tymi dowodami strona się zapoznała o czym świadczy treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przedstawionych wyżej względów argumentacja skarżącej wyrażona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że dokumentacja zdjęciowa nie może być uznana za dowód w sprawie, jako sporządzona z naruszeniem przepisów k.p.a. - nie może prowadzić do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu, ocena tego dowodu dokonana w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej została dokonana w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzą też zastrzeżeń Sądu logiczne ustalenia dotyczące zarówno okresu zajęcia bez tytułu prawnego, jak i powierzchnia zajętego pasa drogowego, która wynika z parametrów fundamentu reklamy podanych przez samą stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] maja 2007 r. (3,0 x 6,0 m) o pow. reklamowej 36m2. W konsekwencji również wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z cytowanymi na wstępie przepisami prawa. W tym stanie rzeczy nie można nie można zgodzić się z zarzutami skargi i zarzucić organowi błędu logicznego w rozumowaniu, że strona nieprzerwanie, poczynając od pierwszego dnia po upływie okresu wskazanego w decyzji zezwalającej aż do - co najmniej sporządzenia wzmiankowanej wizji w pasie drogowym w dniu [...] maja 2008 r. - zajmowała pas drogowy pod sporną reklamę. Powyższe ustalenie jest dodatkowo wzmocnione przez brak wykazania przez stronę, iż zawiadomiła zarządcę drogi o usunięciu reklamy posadowionej na podstawie decyzji zezwalającej i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w toku ubiegania się o zezwolenie, pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. została poinformowana przez organ, że zostanie wydana decyzja odmawiająca. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w trakcie wcześniejszych postępowań w sprawach administracyjnych dotyczących funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego mógł być wykorzystany jako dowód na potrzeby niniejszego postępowania. Został bowiem zgromadzony legalnie, poszczególne dokumenty włączono do niniejszego postępowania (stały się dowodem z dokumentu), strona miała możliwość zapoznania się z nimi oraz odniesienia do ich treści. Wyraźne przy tym trzeba podkreślić, że wzmiankowany materiał wykorzystany dowodowo w rozpatrywanej sprawie dotyczy postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi, w których brała udział skarżąca, a zatem materiał ten był jej znany. Organ zatem prawidłowo ustalił, że adresatem zaskarżonej decyzji jest skarżąca spółka, a także, że sporna reklama, której istnienie w pasie drogowym stwierdzono w dniu [...] maja 2008 r., miała te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co reklama, na którą strona skarżąca miała zezwolenie do dnia [...] maja 2007 r. Należy podnieść, że w trakcie dalszego postępowania nie było możliwości dokonania ponownego pomiaru spornej reklamy podczas czynności oględzin przeprowadzonych z udziałem strony, kiedy reklamy już nie było. W tej sytuacji, o czym już była mowa we wstępnej części niniejszych rozważań, organ mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o całokształt innych dowodów zebranych w sprawie. Sąd stwierdził w tej sytuacji, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Strona nie została zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że w spornym okresie nie zajmowała pasa drogowego (drogi powiatowej ul. [...] w W. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. Ze swoich uprawnień nie skorzystała. Nie powołała się na żadne okoliczności, czy też dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. Obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której uczestniczyła, podpisując się pod protokołem. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów. Z tej przyczyny Sąd uznał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w toku przedmiotowego postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżąca spółka posiadała wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, co dało jej pełne prawo do ustosunkowania się do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Prezydent W. wyczerpująco zbadali wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzili dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jego wszechstronnej oceny i uzasadniając swoje stanowisko w sposób wymagany prawem. Zdaniem Sądu uznać należy w konsekwencji, iż skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 oraz art. 40d ust. 1 i 2 udp. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.