VI SA/Wa 2050/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. sp. z o. o. – obecnie A.S.A. z siedzibą w W. (dalej oznaczona także jako skarżąca, strona, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wymierzającą stronie karę pieniężną w kwocie 38 430,- zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...]w rej. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci jednostronnej reklamy o powierzchni 18 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007r. do dnia [...] lipca 2007r. Niniejsze decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Działając w imieniu Prezydenta W. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] nałożył na M. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 38 430,- zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim reklamy w postaci jednostronnej reklamy o powierzchni 18 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007r. do dnia [...] lipca 2007r. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)- dalej jako k. p. a. oraz art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) – dalej jako udp oraz z uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. zezwolił M. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na okres od dnia [...] czerwca 2006r. do dnia [...] maja 2007r. Ustalił, że w punkcie 8i załącznika Nr 2 pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy", będącego integralną częścią ww. decyzji zarządca drogi zobowiązał stronę do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarząd drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie w pkt 9 ww. załącznika poinformował, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich w W. W dniu [...] maja 2007r. M. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. [...]w celu umieszczenia w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007r. do dnia [...] listopada 2008r. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] czerwca 2007r. poinformował stronę, iż zostanie wydana decyzja odmowna. Strona w dniach [...]07.2007r. i [...] 05.2008r. i zapoznała się z aktami i nie złożyła żadnych dodatkowych wyjaśnień. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008r. organ odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w ww. pasie drogowym. W dniu [...] lipca 2007r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] stwierdzono funkcjonowanie reklamy M. Sp. z o.o. w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 w pasie drogowym ul. [...] w rej. [...]. Dokumentacja sporządzona prze organ, w tym zdjęciowa, kontroli przedmiotowego pasa drogowego z dnia [...] lipca 2007r. potwierdzała jednoznacznie istnienie w nim reklamy należącej do M. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] września 2009r. wezwał M. Sp. z o.o. do stawienia się w miejscu usytuowania reklamy w dniu [...] października 2009r. W trakcie przeprowadzania wizji stwierdzono brak funkcjonowania reklamy w ww. pasie drogowym. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 38 430,- zł za organ I instancji powołał się na następujące dowody: - dokumentację fotograficzną sporządzoną w dniu [...] lipca 2007r., - decyzję administracyjna nr [...] z dnia [...] 09.2005r. wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy M. Sp. z o.o., - wniosek M. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]w rej. [...]z dnia [...]11.2005r., w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni ekspozycyjnej 18,00m2, - decyzja administracyjna nr [...]z dnia [...]12.2005r. wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy M.Sp. z o.o., wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] z dnia [...]05.2007r., wraz z załączonym podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy M.Sp. z o.o., o powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m2, decyzja administracyjna nr [...] z dnia [...] 05.2008r. Stwierdził, że powyższe dowody świadczą o tym, że pas drogi ul. [...] w tej lokalizacji zajmowała spółka M. Sp. z o.o. w celu funkcjonowania reklamy, zaś ZDM nie wydawał zezwolenia na okres późniejszy niż określony w powyższej decyzjach, tj. [...] czerwca 2006r. do dnia [...] maja 2007r. Oznacza to, że przedmiotowa reklama o powierzchni reklamowej 18,00 m2 znajdująca się w pasie drogowym ul. [...] w rej. [...] należy do spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. [...]. Dokumentacja zdjęciowa kontroli pasa drogowego z dnia [...] lipca 2007r. sporządzona przez upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich potwierdza istnienie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] w rej. [...]. Powołując się na dyspozycję art. 40 ust. 12 udp zarządca drogi nałożył karę z tytułu zajmowania omawianego pasa drogi z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu. Wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie cyt. na wstępie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych i wynosi 3,50 zł/m2 powierzchni reklamy. Mając na uwadze, że reklama zajmowała pas drogowy przez 61 dni, a powierzchnia reklamy wynosi 18 m2 , to opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 3 843, - zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod jednostronną reklamę o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 i dziennej opłaty w wysokości 3,50 zł/m2. Stosownie jednak do art. 40 ust. 12 udp wysokość kary pieniężnej ustalono na 38 430, 00 zł jako dziesięciokrotność opłaty powyżej wyliczonej. Od powyższej decyzji strona w terminie złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie art. 8 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez jej udziału; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji. W szczególności podniosła, że żadna czynność, począwszy od rutynowej kontroli pasa drogowego z [...] lipca 2007r. - nie została przeprowadzona z jej udziałem. Natomiast w oparciu o samą tylko dokumentację zdjęciową, nie opatrzoną podpisem ani pieczęcią, nie sposób ustalić wielkości reklamy, funkcjonowania jej w pasie drogowym, czasu zajmowania pasa drogowego. Dokumentacja ta nie stanowi dokumentu urzędowego o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Strona zarzuciła, że organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek czynności dowodowej, aby ustalić stan faktyczny - chociażby przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a. Nie przeprowadził także dowodów, które potwierdzałyby, iż czas zajęcia pasa drogowego wynosił 61 dni. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2011r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły mające wpływ na wynik sprawy istotne wady i uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji. Powołało się na podstawę materialną odpowiedzialności strony art. 40 ust. 12 udp stanowiący, iż w przypadku ustalenia faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia przez określoną osobę istnieją prawne przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej przez jednostkę do tego upoważnioną, czyli Zarząd Dróg Miejskich. Odnosząc się do zakwestionowanej powierzchni zajętego pasa drogowego wskazało, że strona ubiegała się o wydanie zezwolenia na dalsze - od [...] czerwca 2007r. - zajmowanie pasa drogowego na cele reklamowe i decyzją z [...] maja 2008r. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję odmawiającą. Powyższe wskazuje, że w toku tego postępowania strona zajmowała nadal przedmiotowy pas nie posiadając już zezwolenia na jego zajmowanie, dlatego rutynowa kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2007r. potwierdziła jednoznacznie dalsze funkcjonowanie reklamy należącej do M. Sp. z o.o. w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] w rej. [...]. Oznacza to, że od [...] czerwca 2007r. spółka nie posiadała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego ul. [...]. Natomiast ze zdjęcia kontroli pasa drogowego z dnia [...] 07.2007r. wykonanej przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich wynika, że w tym dniu istniała reklama w pasie drogowym (drogi krajowej) ul. [...] w rej. [...]. Organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajmowania tego pasa drogowego zawiadomieniem z dnia [...] września 2009r. informując następnie spółkę o planowanej wizji w terenie. W dniu [...] października 2009r. taka wizja została przeprowadzona przy udziale przedstawiciela spółki i poza sporem jest, że w czasie wizji nie stwierdzono, by w w/w pasie drogowym znajdowało się urządzenie reklamowe. W oparciu o powyższe organ ustalił, że pas drogi ul. [...] w tej lokalizacji zajmowała spółka M. Sp. z o.o. w celu funkcjonowania reklamy co najmniej przez 61 dni. ZDM nie wydawał jej zezwolenia na okres późniejszy niż określony w powyższej decyzjach, tj. [...]06.2006r. do dnia [...]05.2007r. Kolegium nie podzieliło zatem zasadność zarzutu odwołania wskazując, ze przedmiotowa reklama usytuowana w pasie drogowym ul [...] znajdował się w pasie drogowym w dniu [...] lipca 2007r. tj. co najmniej przez 61 dni od ostatniego dnia w którym spółka legitymowała się zezwoleniem na zajmowanie pasa. Tym samym, w opinii Kolegium, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mimo przyznania znacznego opóźnienia pomiędzy faktycznym wszczęciem postępowania, a terminem przeprowadzonej wcześniej rutynowej kontroli pasa drogi. Zdaniem Kolegium nie miało to jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję spółka M. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w toku wykazując na przekształcenia podmiotowe i przedmiotowe uprawniające obecnie A.S.A. z siedzibą w W. – jako następcy prawnego - do jej popierania. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła, jak w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 8 w związku żart. 10 w związku z art. 12 k.p.a., poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez jej udziału, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 11 w związku żart. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji. Podniosła m.in. w uzasadnieniu, że organ nie dał skarżącej faktycznej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Jedynym dowodem, których hipotetycznie potwierdza fakt niezgodnego z prawem zajmowania pasa drogowego jest dokumentacja zdjęciowa z dnia [...] lipca 2007 r. Nie jest ona opatrzona żadna pieczątką ani podpisem osoby wykonującej zdjęcie. Organ dopiero w dniu pismem z dnia [...] września 2009 r. wezwał skarżącą do uczestnictwa w wizji lokalnej, w wyniku której nie stwierdzono, że w/w pasie drogowym znajduje się urządzenie reklamowe. Ponadto faktyczne wszczęcie postępowania w stosunku do terminu przeprowadzonej kontroli nastąpiło ze znacznym opóźnieniem, co stoi w sprzeczności z art.12 k.p.a., który przewiduje takie cechy działalności organu jak wnikliwość i szybkość. Zdaniem skarżącej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może zostać uznany za wystarczający. Kluczowym dowodem przedstawionym przez organ I jest dokumentacja zdjęciowa z dnia [...] lipca 2007 r. - niestety nie odpowiada on wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii skarżącej z oględzin pasa drogowego powinien być sporządzony protokół - odpowiadający wymogom określonym w przepisach k.p.a. Sama dokumentacja zdjęciowa z oczywistych względów nie mogą zastępować prawidłowo sporządzonego protokołu. W orzeczeniu z dnia 22 maja 2008 (sygn. akt I OSK 877/06) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane w oparciu o notatkę służbową nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a.". W związku z powyższym skoro notatka służbowa nie może być uznana za dowód w sprawie, za taki dowód nie może być również uznana sama tylko dokumentacja zdjęciowa. W oparciu o samą tylko dokumentację zdjęciową nie sposób ustalić tak istotnych dla niniejszego postępowania faktów jak: wielkość reklamy, funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym lub poza jego granicami, czas zajmowania pasa drogowego. Skarżąca zarzuciła, ze organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek czynności dowodowej, chociażby przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a., aby ustalić stan faktyczny. Bez jakiejkolwiek podstawy ustalił końcową datę zajęcia pasa drogowego na dzień [...] lipca 2007 r. Jej zdaniem dokumentacja fotograficzna nie może być uznana za dowód w sprawie, bowiem została sporządzona bez udziału strony, brak jest protokołu z kontroli pasa drogowego, zaś późniejsze dowody w postaci protokołu z dnia [...] października 2009 r. potwierdzają, iż do niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego w ogóle nie doszło. Ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani też w aktach sprawy nie ma dowodów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądzałyby, iż skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia przez okres 61 dni i że wielkość powierzchni reklamy wynosiła 18,00 m2.. Organ nie powołuje się w tym zakresie na żadne obliczenia czy pomiary, gdy nawet notatka i zdjęcia nie mogą stanowić podstawy do ustalenia powierzchni i okresu zajęcia pasa drogowego. Także okres objęty karą, jak też powierzchnia zajętego pasa drogowego winny być precyzyjnie udokumentowane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Skarżąca podniosła, że z istoty postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego wynika, że to organ - zarządca drogi - ma udowodnić zajęcie pasa drogowego. Strona może przedstawiać dowody, ale nie ma takiego obowiązku. SKO nie wyjaśniło ponadto w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, dlaczego zawierzyło zdjęciu podpisanemu przez pracownika organu I instancji wykonanemu podczas rutynowej kontroli z dnia [...] lipca 2008 r. przeprowadzonej bez udziału skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej także p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji, wydając obie sporne decyzje, nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy zauważyć, iż w skardze spółka podnosiła przede wszystkim w/w zarzuty natury formalnoprawnej sprowadzające się do wykazania, iż organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy należycie, naruszając m.in. zasadę przeprowadzenia dowodu po uprzednim powiadomieniu strony, jak również wydając sporne rozstrzygnięcia bez ich prawidłowego uzasadnienia. Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej spółki, skutkować miały naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na nią niesłusznie kary pieniężnej, pomimo braku dowodów bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem należy stwierdzić, że wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się jedynie do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że na bazie poczynionych ustaleń faktycznych naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania. Skarżąca jednak tego nie dowiodła w toku postępowania, a przede wszystkim nie podjęła żadnej próby dowodzenia przeciwko dowodom i ustaleniom poczynionym przez organ. Nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych na okoliczność usunięcia przedmiotowej reklamy z chwilą wyekspirowania terminu zezwolenia, ani dowodów z dokumentów ani dowodów osobowych. Wbrew zarzutom skarżącej spółki organ odwoławczy w sposób logiczny wywiódł ustalenia faktyczne. Materiał dowodowy stanowi logiczną całość, a strona w toku postępowania administracyjnego nie podjęła żadnej inicjatywy dowodowej, by obalić przedstawiony przez organ stan faktyczny. W ocenie Sądu, prawidłowo zostało ustalone, że M. Sp. z o.o. posiadała tytuł prawny do zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w postaci decyzji zarządcy drogi nr [...] dnia [...] grudnia 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] maja 2007 r. wraz z stanowiącymi załącznik decyzji warunkami zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy oraz podkładem geodezyjnym z zaznaczoną lokalizacją reklamy o pow. 18 m2 Strona była zainteresowana przedłużeniem zajęcia pasa drogi w tej lokalizacji na cele reklamowe, ponieważ ubiegała się o wydanie zezwolenia na jego dalsze zajmowanie po [...] maja 2007 r., ale decyzją z [...] maja 2008r. – czyli już po wykonaniu rutynowego objazdu i sfotografowaniu istniejącego nadal nośnika - Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzję odmawiającą. Oznacza to, że strona w czasie postępowania administracyjnego, zmierzającego do - de facto - zalegalizowania dalszego zajęcia pasa, które ostatecznie zakończyło się odmową – zajmowała przedmiotowy pas drogi przez dotychczas posadowiony nośnik – opisany w decyzji zezwalającej z dnia [...] grudnia 2005 r. Prawidłowa jest zatem ocena, że na fotografii sporządzonej w dacie [...] lipca 2007 r. jest to ten sam nośnik reklamowy, posadowiony w tej samej lokalizacji, który jest objęty wnioskiem spółki z dnia [...] maja 2007 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. z deklaracją co do ewentualnego przeniesienia stojącego nośnika reklamowego w inne miejsce oddalone o 200 m od obecnie istniejącej reklamy (k. 6 akt organu pierwszej instancji), a następnie popieranie wniosku pismem strony z [...] lipca 2007 r., argumentami odwołania od decyzji zarządcy drogi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającej wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie w pasie drogowym nośnika reklamowego od dnia [...] czerwca 2007 r. Należy podnieść, że spółka wykazywała swoje uprawnienie do ubiegania się o przedłużenie zezwolenia w związku z pozostawaniem w pasie drogowym nośnika reklamowego argumentacją opartą na art. 38 ust. 1 udp. W konsekwencji, fotografie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] w rej. [...]w W. sporządzone w czasie rutynowej kontroli tego pasa przez zarządcę drogi w dniu [...] lipca 2007 r. potwierdzają istniejący w tym pasie stan rzeczy: dalszego funkcjonowania w nim jednostronnej reklamy o powierzchni reklamowej 18 m2 , czyli z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. (k. 17verte akt organu pierwszej instancji). Na marginesie sprawy należy podnieść, że na tej samej stronie w aktach administracyjnych (k.17) znajduje się protokół ze spotkania w dniu [...] maja 2008 r. z pełnomocnikiem strony w siedzibie ZDM w sprawie umieszczenia przez stronę reklamy w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. W ocenie Sądu, należy podzielić argumentację organu, który w sposób logiczny wywiódł, że obowiązek zawiadomienia o usunięciu nośnika reklamowego wynikał z warunków zajęcia pasa drogowego stanowiących integralną część zezwolenia na jego zajęcie. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia, że nośnik ten nie został usunięty do [...] lipca 2007 r., dlatego jego fotografie z rutynowej kontroli sporządzone – co oczywiste – bez udziału strony, potwierdziły zastany w pasie drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] stan rzeczy. Oznacza to prawidłowo ocenione przez organ dowody i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne co do tego, że skarżąca zajmowała pas drogi powiatowej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z [...] grudnia 2005 r. na okres od [...] czerwca 2006 r. do [...] maja 2007r. Innymi słowy, uznać należy, że Prezydent W., nakładając na poprzedniczkę prawną skarżącej spółkę M. karę pieniężną w wysokości 38 430 zł -prawidłowo przyjął, że spółka ta w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do [...] lipca 2007 r. zajmowała pas drogowy drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w udzielonym wcześniej zezwoleniu na umieszczenie reklamy o powierzchni reklamowej 18 m2. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 upp. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie na mocy decyzji z [...] grudnia 2005 r. na czas od [...] czerwca 2006 r. do [...] maja 2007 r., jak również czas (okres) oraz powierzchnia późniejszego zajęcia tego pasa drogowego przez poprzednika prawnego skarżącej - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym niniejszej sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego jest dokonanie prawidłowości oceny materiału dowodowego przez organ administracji w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Kierując się tymi zasadami Sąd uznał, że nie można w żaden sposób uznać, że skarżąca zachowała warunki w zakresie terminu zajęcia przedmiotowego pasa - respektując obowiązki nałożone w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. w zakresie zdemontowania nośnika reklamowego po upływie okresu zezwolenia wskazanego w tej decyzji. Nie złożyła na ta okoliczność żadnych dowodów, a fotografie powołane przez organ, uprawniony do zarządu drogi, nie budzą wątpliwości. W szczególności, że skarżąca nie wskazała ani daty zdemontowania nośnika, ani tym bardziej nie złożyła żadnych wniosków dowodowych na tę okoliczność, mimo że kwestionowała stan ustalony w czasie rutynowej kontroli pasa drogi na fotografiach sporządzonych [...] lipca 2007 r. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że po [...] maja 2007 r. - pomimo podjęcia starań o wyrażenie zgody organu na zajęcie spornego pasa drogowego na dalszy okres i toczących się postępowań administracyjnych w tym przedmiocie, skarżąca była bezwzględnie obowiązana do usunięcia dotychczas istniejącego w pasie drogi obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (vide: pkt 8i załącznika nr 2 do zezwolenia pt "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Była bowiem świadoma upływu terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do demontażu nośnika i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania tylko z tego powodu, że strona odwoływała się od wydanych w późniejszym terminie decyzji odmawiających udzielenia jej zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. Zdaniem Sądu, jakiekolwiek próby odwoływania się przez skarżącą do literalnej wykładni zapisów wspomnianego pkt 8i załącznika nr 2 do zezwolenia, nie zmienią faktu, iż po upływie okresu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, każdy przedsiębiorca, w tym również poprzednik prawny skarżącej spółki zobowiązany był usunąć z pasa drogowego nośnik reklamowy, a następnie przywrócić stan poprzedni zajmowanego miejsca, informując o tym niezwłocznie zarządcę drogi publicznej. Sporządzona w czasie rutynowej kontroli fotografia potwierdziła fakt dalszego zajmowania dotychczas umieszczonej tam reklamy z przekroczeniem terminu zajęcia. Skoro skarżąca nie wypełniła wyraźnego obowiązku, o którym była mowa w punkcie 8i w/w załącznika nr 2 do zezwolenia, organ w dniu kontroli na drodze, tj. [...] lipca 2007 r., był uprawniony do ustalenia, że znajdująca się w tej samej lokalizacji reklama należy do spółki M.- poprzednika prawnego skarżącej. W ocenie Sądu, nie mogła także zdarzyć się hipotetyczna sytuacja, iż w tym samym miejscu, po wygaśnięciu zezwolenia udzielonego stronie, jakiś inny niezidentyfikowany podmiot posadowił reklamę w pasie drogowym, skoro skarżąca nie złożyła żadnych dowodów na okoliczność działania do jakiego była zobowiązana – wskazania daty jej usunięcia i poinformowania o tym zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują w sposób wyraźny, iż dopuszczalne w sprawie jest przyjęcie domniemania faktycznego, że skoro do ostatniego dnia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (tj. do dnia [...] maja 2007 r.) reklama znajdowała się w pasie drogowym, a skarżąca spółka w dalszym ciągu ubiegała się o zezwolenie (o "przedłużenie" zezwolenia) na jej funkcjonowanie oraz, że nośnik reklamy znajdował się w pasie drogowym w dniu rutynowej kontroli pasa przedmiotowej drogi w dniu [...] lipca 2007 r., został sfotografowany przez pracownika zarządcy drogi, to logicznym jest, że przedmiotowy obiekt co najmniej do tej daty nie został zdemontowany. Powyższe oznacza, że przyjąć należy, iż - wbrew sugestiom strony skarżącej –istnienie reklamy potwierdziły nie tylko czynności kontrolne pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu [...] lipca 2007 r., ale także same działania spółki, a raczej jej zaniechania potwierdzające tym samym poczynione ustalenia. Inną natomiast kwestią jest opieszałość organu i dopiero ponad rok później – [...] września 2009 r. zainicjowanie postępowania administracyjnego i wyznaczenie daty wizji lokalnej na [...] października 2009 r. Wyniki tej wizji przeprowadzonej przy udziale strony potwierdziły pośrednio, że między [...] lipca 2007 r., a [...] października 2009 r. skarżąca usunęła przedmiotowy nośnik. Okoliczność ta nie ma wpływu na wymiar nałożonej kary, ponieważ została ona wyliczona za okres zajęcia pasa drogi bez tytułu prawnego do [...] lipca 2007 r. Także należy zauważyć, iż skarżąca spółka składając chociażby odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od decyzji Prezydenta W. omawiającej jej wydania zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. zarzucała, iż organ administracji błędnie stosowały przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, albowiem regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższe przemawia za tym, iż skarżąca spółka, wbrew swoim zapewnieniom złożonym w niniejszej sprawie - po upływie terminu ważności udzielonego jej zezwolenia, nie usunęła spornej konstrukcji nośnika reklamowego z pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W., lecz występując o kolejne zezwolenie na dalszy okres - utrzymywała (wbrew wyraźnym postanowieniom pkt 8i załącznika nr 2 do w/w zezwolenia) nośnik wraz z tablicą reklamową w dotychczasowej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi publicznej. Nie bez znaczenia dla oceny tej sprawy pozostaje również okoliczność, iż czynności kontrolne (oględziny) w dniu wyznaczonej wizji lokalnej z udziałem strony wykazały, że przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego, zaś teren zajęcia przywrócony do stanu poprzedniego. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała terminu jego usunięcia, może to świadczyć o tym, że sporny nośnik reklamowy (fundament i stalowa konstrukcja) zlokalizowany w dniu [...] lipca 2007 r. został usunięty z przedmiotowego pasa drogi dopiero po tej dacie. Zdaniem Sądu, powiązanie ze sobą wszystkich tych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżąca spółka w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do (co najmniej) [...] lipca 2007 r. (61 dni) zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej za ten okres było zasadne. Wbrew twierdzeniom strony organ wyjaśnił sprawę należycie, a oceny dowodów dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. uwzględniając całokształt okoliczności sprawy. Odnosząc się do dowodu z fotografii spornego nośnika reklamy, w ocenie Sądu, dowód ten został dopuszczony zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 75 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim art. 75 § 1 k.p.a.: "w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Jeśli chodzi o zarzuty strony dotyczące rutynowych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników ZDM w W. w dniu [...] lipca 2007r., należy stwierdzić, że miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony (podobnie na gruncie ustawy o transporcie drogowym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 431/05). Wbrew zastrzeżeniom skarżącego, wartość dowodową określonego materiału należy oceniać w okolicznościach danej sprawy i całokształtu materiału dowodowego. I o ile notatkę urzędową można podważać poprzez zarzucanie jej nieścisłości, czy błędnej oceny opisanego stanu rzeczy wyrażonego przez subiektywną jego ocenę dokonanych oględzin, o tyle dowód z fotografii jest materiałem obiektywnym. Fotografia przedstawia bowiem odwzorowany na niej w dacie jej sporządzenia i obiektywnie przedstawiony stan faktyczny. Tym bardziej, że sporządzona była w ramach rutynowych czynności organu wynikających z ustawowego zarządu przedmiotowym pasem. Zdaniem Sądu, przeprowadzanie kontroli stanu pasów drogowych niewątpliwie ujawnia sytuację nielegalnie zajętych pasów drogowych. Uprzedzanie zainteresowanych stron z 7-dniowym wyprzedzeniem o terminie rutynowych kontroli niewątpliwie przeczyłoby nie tylko samej idei kontroli, ale również jej racjonalności w wykonywaniu obowiązków zarządu drogami i pasami drogowym. Przeczyłoby nadto logice, albowiem po otrzymaniu zawiadomienia strona z całą pewnością usunęłaby nielegalne nośniki reklamowe, aby uchylić się od skutków zajmowania pasa bez zezwolenia. Nie sposób również zgodzić się zatem z argumentacją skarżącej, iż fotografie wykonane w dniu [...] lipca 2007 r. podczas kontrolnego objazdu pasa drogowego, są niewiarygodne. Otóż, zgadzając się z argumentacją organów obu instancji, zauważyć trzeba, iż zostały sporządzone przez pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W., podczas rutynowych obowiązków kontroli pasa drogi. Fotografia, jako dowód wskazujący na fakt zajmowania pasa drogowego w W. na dzień [...] lipca 2007 r. przez poprzednika prawnego A. jest dowodem miarodajnym, gdyż znajdujące się w aktach sprawy na k. 17verte zdjęcia są dobrej jakości, pozwalają na ustalenie jaki obiekt jest na nim przedstawiony. Strona w żaden sposób nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Nie podważyła również prawdziwości zdjęć opatrzonych powyższą datą, a także – co wyżej podniesiono- nie wykazała, że na ten dzień usunęła z tego miejsca reklamę, na którą posiadała zezwolenie udzielone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. do końca maja 2007 roku. Zdaniem Sądu, ocena tego dowodu dokonana w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej została dokonana w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzą też zastrzeżeń Sądu logiczne ustalenia dotyczące zarówno okresu zajęcia bez tytułu prawnego, jak i powierzchnia zajętego pasa drogowego, która wynika z parametrów reklamy podanych przez samą stronę skarżącą we wniosku złożonego dnia [...] maja 2007 r. o pow. reklamową 18 m2. W konsekwencji również wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z cytowanymi na wstępie przepisami prawa. W tym stanie rzeczy nie można nie można zgodzić się z zarzutami skargi i zarzucić organowi błędu logicznego w rozumowaniu, że strona nieprzerwanie, poczynając od pierwszego dnia po upływie okresu wskazanego w decyzji zezwalającej aż do - co najmniej sporządzenia wzmiankowanej wizji w pasie drogowym w dniu [...] lipca 2007 r. - zajmowała pas drogowy pod sporną reklamę. Powyższe ustalenie jest dodatkowo wzmocnione przez brak wykazania przez stronę, iż zawiadomiła zarządcę drogi o usunięciu reklamy posadowionej na podstawie decyzji zezwalającej i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w toku ubiegania się o zezwolenie, pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. została poinformowana przez organ, że zostanie wydana decyzja odmawiająca. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w trakcie wcześniejszych postępowań w sprawach administracyjnych dotyczących funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego mógł być wykorzystany jako dowód na potrzeby niniejszego postępowania. Został bowiem zgromadzony legalnie, poszczególne dokumenty włączono do niniejszego postępowania (stały się dowodem z dokumentu), strona miała możliwość zapoznania się z nimi oraz odniesienia do ich treści. Wyraźne przy tym trzeba podkreślić, że wzmiankowany materiał wykorzystany dowodowo w rozpatrywanej sprawie dotyczy postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi, w których brała udział skarżąca, a zatem materiał ten był jej znany. Organ zatem prawidłowo ustalił, że adresatem zaskarżonej decyzji jest skarżąca spółka, a także, że sporna reklama, której istnienie w pasie drogowym stwierdzono w dniu [...] lipca 2007 r., miała te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co reklama, na którą strona skarżąca miała zezwolenie do dnia [...]maja 2007 r. Należy podnieść, że w trakcie dalszego postępowania nie było możliwości dokonania ponownego pomiaru spornej reklamy podczas czynności oględzin przeprowadzonych z udziałem strony, kiedy reklamy już nie było. W tej sytuacji, o czym już była mowa we wstępnej części niniejszych rozważań, organ mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o całokształt innych dowodów zebranych w sprawie. Sąd stwierdził w tej sytuacji, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Strona nie została zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że w spornym okresie nie zajmowała pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rej. [...] w W. poprzez umieszczenie w nim jednostronnej reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2. Ze swoich uprawnień nie skorzystała. Nie powołała się na żadne okoliczności, czy też dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. Obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której uczestniczyła, podpisując się pod protokołem. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów. Z tej przyczyny Sąd uznał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w toku przedmiotowego postępowania naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżąca spółka posiadała wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, co dało jej pełne prawo do ustosunkowania się do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Prezydent W. wyczerpująco zbadali wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzili dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jego wszechstronnej oceny i uzasadniając swoje stanowisko w sposób wymagany prawem. Zdaniem Sądu uznać należy w konsekwencji, iż skarżąca spółka nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 oraz art. 40d ust. 1 i 2 udp. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.