VI SA/Wa 2053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego K. R. kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Naczelna Rady Aptekarska, powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1496), art. 138 § 1 i art. 218 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r,. nr [...] negatywnie opiniującą kandydaturę K. R. (zwanego dalej "skarżącym") na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej. Do wydania uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. K. R. wystąpił do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia jego rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej "[...]" w [...] pryz ul. [...]. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Okręgowa Rada Aptekarska w [...], powołując się na art. 217 k.p.a., art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 99 ust. 4a i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211, dalej jako "p.f."), po rozpoznaniu pisma K. R., negatywnie zaopiniowało kandydaturę K. R. na funkcję kierownika apteki. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 4 stycznia 2017 r. na posiedzeniu Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] K. R. złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Organ na podstawie zebranego materiału stwierdził, iż skarżący miał wiedzę o cofnięciu zezwolenia przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego na prowadzenie działalności przez aptekę ogólnodostępną, mieszcząca się w [...] przy ul. [...], w której był kierownikiem. W okresie, kiedy podmiot prowadzący aptekę nie posiadał zezwolenia na prowadzenie detalicznego obrotu produktami leczniczymi, wyrobami medycznymi oraz środkami spożywczymi specjalnego przeznaczenia żywieniowego, personel fachowy prowadził nadal sprzedaż produktów leczniczych w lokalu nie będącym apteką w rozumieniu ustawy – Prawo farmaceutyczne. W ocenie organu I instancji, skarżący swoimi działaniami legitymizował tę działalność, polegająca na nielegalnym obrocie produktami leczniczymi, czym świadomie łamał prawp. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Skarżący pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. wniósł zażalenie na ww. uchwałę z dnia 4 stycznia 2017 r. Uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącego, pomimo spełniania przez niego warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącego z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez skarżącego oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. oraz art, 99 ust. 4a p.f. poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącego na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej. Podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie uchwały i wydanie zaświadczenia, iż daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Naczelna Rada Aptekarska, rozpoznając zażalenie, uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ opisał tryb postępowania przy stwierdzeniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki. Wskazał na ustalenia poczynione przez Okręgową Radę Aptekarską w [...], w szczególności na fakt, że skarżący pełnił funkcję kierownika apteki w aptece, której cofnięto zezwolenie, jak również prowadził sprzedaż produktów leczniczych w niniejszej aptece po dniu cofnięcia zezwolenia na jej prowadzenie.. Dlatego też organ uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe. W ocenie Naczelnej Rady Aptekarskiej, ustawa - Prawo farmaceutyczne posługuje się pojęciem rękojmi należytego prowadzenia apteki w dwojakim znaczeniu. W pierwszym - w art. 99 ust. 4a podmiot prowadzący aptekę, określony bliżej w art. 99 ust. 4, jest zobowiązany do zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki, czyli osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, takiego farmaceutę, który spełnia wymogi wymienione w art. 88 ust. 2, nadto daje "rękojmię należytego prowadzenia apteki". W drugim znaczeniu "rękojmia należytego prowadzenia apteki" jest przymiotem tego podmiotu, który występuje o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i którego obowiązkiem jest legitymowanie się tym przymiotem przez cały czas wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Konkludując organ stwierdził że rękojmia przedsiębiorcy jest nierozerwalnie związana z rękojmią po stronie kierownika apteki, organy samorządu aptekarskiego są upoważnione do wydawania opinii w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę tego przymiotu po stronie podmiotu, na rzecz którego wydano zezwolenie. Podkreślono, że stwierdzanie, czy farmaceuta daje rękojmię należytego wykonywania zawodu, czy też nie. należy do wyłącznej właściwości organu samorządu zawodu farmaceuty. Zgodnie z art. 88 ust. 1 p.f. w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki. Wymagania w zakresie wykształcenia jakie ma spełnić farmaceuta na stanowisku kierownika określa art. 88 ust. 2 tej ustawy. Wymagania te dotyczą stażu pracy, który wynosi 5 lat, a w przypadku gdy farmaceuta posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej 3 lata. Przepis art. 88 ustawy, wskazując wymagania, jakie musi spełniać farmaceuta w zakresie doświadczenia zawodowego nie odnosi się do kwestii rękojmi należytego prowadzenia apteki i nie przesądza, że rękojmia jest jedynie związana ze spełnieniem wymagań określonych w tym przepisie. Dopiero art. 99 ust. 4a p.f. nakładając obowiązki na podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przesądza, że podmiot prowadzący aptekę ma obowiązek zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki osobę spełniającą pod względem wykształcenia i doświadczenia zawodowego wymagania określone w art. 88 ust. 2 p.f., dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki. Przepis ten skierowany jest wprost do podmiotu prowadzącego aptekę i ma na celu zagwarantować, aby podmiot ten, na żadnym etapie działania apteki nie zatrudniał, na stanowisku kierownika apteki osoby nie dającej rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przywołany powyżej przepis art. 99 ust. 4a p.f. odróżnia więc wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji określonych art:. 88 ust. 2 [.f. od rękojmi należytego prowadzenia apteki uznając je za dodatkowy element wymagany od osoby zajmującej stanowisko kierownika apteki. Badanie czy osoba proponowana na kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki dokonywane jest w każdym przypadku gdy podmiot prowadzący aptekę zatrudnia na stanowisko kierownika nowego farmaceutę (nie objętego oceną na etapie wydawania zezwolenia) jak i w momencie wydawania zezwolenia oraz cofania zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ podkreślił, że ustawa nie definiuje "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Samo zaś pojęcie rękojmi będzie oznaczać brak negatywnych przestanek podmiotowych, przeszkód czy przeciwwskazań, aby konkretna osoba mogła prowadzić aptekę ogólnodostępną. W przypadku farmaceuty wykonującego zawód zaufania publicznego z uwagi na szczególną więź zaufania jaka tworzy się między nim, a pacjentem poddany jest obok oceny jego kwalifikacji również ocenie w zakresie postawy etycznej oraz zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu w tym również w zakresie kierowania apteką. Wykonywanie zawodu farmaceuty jako zawodu zaufania publicznego, w obecnym stanie prawnym, nie może mieć miejsca bez przestrzegania określonych zasad etycznych. Tylko przestrzeganie tych zasad w tym posiadanie nienagannej postawy etycznej, stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu. Osoba wykonująca zawód farmaceuty musi oprzeć wykonywanie swojej profesji o obowiązujące przepisy prawa oraz zasady etyki zawodowej. Badanie czy farmaceuta daje rękojmię należytego wykonywania zawodu organy samorządowe dokonują na etapie przyznawania prawa wykonywania zawodu. Kolejny raz rękojmię tę, ale już w zakresie prowadzenia apteki (kierowania apteką) organy samorządowe badają na etapie postępowania o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni oraz na każdym etapie zatrudniania nowego kierownika przez podmiot prowadzący aptekę nie będący farmaceutą. Na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącego, pomimo spełniania przez niego warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącego z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty; 2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez mgr farm. K. R. b) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a p.f. poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącego na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...]. c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz.1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017, poz. 1369, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, zarówno uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2017 jak i utrzymana nią w mocy uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 217 i 218 k.p.a. Przyjęta przez organy samorządu aptekarskiego podstawa prawna ich rozstrzygnięć, determinująca w oczywisty sposób charakter podejmowanych czynności , nie odpowiadała bowiem ewidentnie żądaniu podmiotu inicjującego postepowanie przed Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...]. K. R. w swym wniosku z dnia 16 grudnia 2016 roku skierowanym do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] poprosił o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na kierownika. W jasny sposób wnioskodawca zakreślił zatem ramy wszczętego przez niego postępowania przed Okręgową Radą Aptekarską w [...]. Z kolei stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Tymczasem, Okręgowa Rada Aptekarska w [...], po podjęciu szeregu czynności, takich jak rozmowa ze skarżącym, podjęła w dniu [...] stycznia 2017 roku uchwałę w przedmiocie negatywnego zaopiniowania skarżącego na funkcję kierownika apteki, w oparciu o przepis art. 217 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 cyt. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Istotnym jest jednocześnie, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. mogą być zatem wyłącznie fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (argument z art. 218 § 1 k.p.a.). Art. 217 i 218 k.p.a. nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej. Uprawnienia takiego w żaden sposób nie należy przy tym wywodzić z treści art. 218 § 2 k.p.a. upoważniającego organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Celem wyjaśnienia mogą być tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie (p. J. Borkowski, Komentarz do art. 217 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 728 i 730). Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., I SA 645/98, LEX nr 45634). Z treści inicjującego postępowanie przed Okręgową Radą Aptekarską w [...] wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2016 roku nie wynika, aby występował on o wydanie mu zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Wręcz przeciwnie, materia żądania, czyli uzyskanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi kierowania apteką przez skarżącego, w oczywisty sposób wykluczała możliwość wydania w tym przedmiocie zaświadczenia. W pierwszej kolejności, odnośnie samej dopuszczalności wydania przez organy samorządu aptekarskiego opinii w przedmiocie rękojmi kandydata na kierownika apteki, Sąd uznaje za zasadne wskazać na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w swym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt III ZS 1/15. SN wprost wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa (System Legalis, Numer 1263238). Przechodząc z kolei już do zagadnienia samego pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki", wskazać należy, że nie ma ono definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie [...]. Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Z drugiej strony jednak "nie można przyjąć, że rękojmia [w ogóle] nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Koremba, komentarz do art. 101 p.f., LEX). Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, rozstrzygnięcie w przedmiocie rękojmi wymaga per se dokonania przez organ oceny wyrażającej swoje stanowisko wobec danej osoby. W żadnym przypadku nie znajduje tu więc zastosowania tryb wydania zaświadczenia, w ramach którego organ może jedynie potwierdzić określone fakty albo stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (p. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; identycznie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Truizmem w tym kontekście jest stwierdzenie, że już sam charakter wyrażenia przez organ opinii odnośnie rękojmi, implikujący konieczność oceny całokształtu cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danej osoby w kontekście stawianych mu wymagań, rodzi po stronie organu zarówno obowiązek poczynienia szerokich ustaleń faktycznych, jak i podjęcia oceny prawnej. Taki charakter działań organu nie pozwala mu w konsekwencji na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rękojmi w oparciu o przepisy normujące kwestię wydawania zaświadczeń. Uwzględniając przy tym zaakcentowaną powyżej niemożność wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia z urzędu, w sytuacji, w której wnioskodawca nie występował o wydanie mu zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a., niedopuszczalne było podjęcie przez Okręgową Radą Aptekarską w [...] rozstrzygnięcia na podstawie zacytowanego powyżej przepisu. Organ ten dokonał bowiem samodzielnie modyfikacji wniosku wszczynającego postępowanie, do czego nie był uprawniony. Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie w sposób ewidentny naruszyło przepis art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), a właśnie takie jest w sprawie podlegającej rozpoznaniu, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu zarówno Okręgowa Rada Aptekarska w [...] swą uchwałą z dnia [...] stycznia 2017 roku jak też Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] lutego 2017 roku, naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 217 i 218 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zatem do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę. Rozpoznając ponownie sprawę, Okręgowa Rada Aptekarska w [...] zobowiązana będzie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2016 roku z uwzględnieniem charakteru żądania, bez dokonywania nieuprawnionych jego modyfikacji. Będzie przy tym zobowiązana do uwzględnienia ujętych w uzasadnieniu uwag, wskazań i oceny prawnej. Co więcej, konieczne jest wskazanie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] właściwej podstawy prawnej dla wydania opinii w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na jej kierownika. Jest to o tyle istotne, że ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznaczałoby to, że wydawana opinia samorządu ma walor jedynie stanowiska organu, a złożona ewentualnie w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącego ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).