VI SA/Wa 2065/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) pismem z dnia 22 maja 2007 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w rej. [...] w celu funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, począwszy od 1 września 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 roku. Pismem z dnia 28 czerwca 2007 roku Zarząd Dróg Miejskich poinformował stronę, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu oraz pouczył ją, że zgodnie z art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się ze zgromadzonymi w tej sprawie materiałami i wypowiedzieć się co do nich w terminie 7 dni. Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ulicy [...] w rej. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących dokumentach: 1) "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu, w dniu 19 kwietnia 2005 roku, 3) opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A, 5) pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 roku, 6) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, 7) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w latach 2004, 2005 i 2006. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób a 2076 osoby zostały ranne. Szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 roku (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ wskazał również na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta W. z dnia 17 października 2006 roku podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę". Zdaniem organu I instancji, zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 160 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 130 pojazdów na godzinę. Organ wskazał również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 metra i jest to odległość mniejsza od minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto jest ona zlokalizowana na trawniku. Powyższe powoduje, że przy wymianie jej treści dochodzi do uszkodzenia chodnika oraz trawnika. W tym stanie rzeczy Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca złożyła następnie odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2) art. 6 k.p.a. (zasada legalności) polegające na naruszeniu przez organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący skarżącą spółkę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach drogowych o wysokim natężeniu ruchu na terenie W. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców na obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej w treści uzasadnienia decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w rejonie przedmiotowego nośnika. Według strony organ nie przeprowadził jakichkolwiek analiz, czy też wizji lokalnych na tym odcinku pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. W ocenie skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż powołane przez organ wyniki badań natężenia ruchu są nieaktualne, albowiem dotyczą okresu dużo wcześniejszego, niż objęty wnioskiem. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, iż dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów są całkowicie niewiarygodne. Zdaniem strony opinia ta została podpisana przez [...] L. K., który nie jest osobą posiadającą uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu w/w Instytutu. Ponadto, wywodzi skarżąca, opinia ta nie posiada waloru dokumentu naukowego, zaś w jej treści przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Podobnie krytycznie skarżąca oceniła również opracowanie sporządzone przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. Strona stwierdziła, iż okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego sama w sobie nie przesądza, że nośnik ten zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej konkretnej lokalizacji. Jako powszechnie znany fakt skarżąca przywołała, iż przyczyną wypadków jest nadmierna prędkość, naruszanie zasad ruchu drogowego oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Zdaniem strony skoro - jak twierdzi organ - nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji wnioskowanego urządzenia reklamowego. Zdaniem skarżącej brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy o tym, że sporny nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Według skarżącej świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób - w ocenie strony - naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 roku, nr [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, iż organ I instancji rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wskazał dowody przemawiające na podjęciem decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. ul. [...] w W. w celu funkcjonowania obiektu reklamowego z wniosku skarżącej spółki. Organ II instancji podkreślił, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako, że w całej rozciągłości popiera zawarte w niej uzasadnienie oparte o pełną analizę materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od powyższego Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 roku, OSK 1026/04 (LEX nr 171170) wskazało, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista i nie wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia. Zdaniem organu, wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek ewentualnego wydania zezwolenia. Nadmierne nagromadzenie reklam w pasach ruchu drogowego na terenie W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji zarządcy drogi, podejmującemu w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie można postawić zarzutu dowolności w działaniu. Kolegium nie podzieliło też zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest dyskryminowana. Sam argument, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, albowiem organ odwoławczy nie jest władny oceniać przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto Kolegium wskazało, że wydanie zezwolenia w każdym przypadku jest czasowo ograniczone, co umożliwia zarządcy drogi wykonywanie ustawowych zadań. Na decyzję z dnia [...] września 2007 roku skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. - polegające na: - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych; - przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie przyjętej tezy o rzekomym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego; - oparciu zaskarżonej decyzji na wadliwej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która nie ma waloru dokumentu stanowiącego dowód z uwagi na pseudonaukowy charakter i sporządzenie jej przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania ww. jednostki badawczej, 2) art. 11 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego. 3) art. 7 oraz 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w przedmiocie oparcia jej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów- Pracowni Bezpieczeństwa Ruchy Drogowego, tj. dokumentu, który nie ma mocy dowodowej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 roku oraz decyzji organu I instancji. Do skargi spółka dołączyła opracowanie I. z dnia 15 grudnia 2003 roku na poparcie tezy, że obecność reklam w pasie drogowym nie wpływa na zachowanie kierowcy, ani pod względem zachowania wzrokowego, ani utrzymania prędkości i toru jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, że organy obu instancji nie wykazały realności zagrożenia dla uczestników ruchu powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym należy stwierdzić, iż nie jest on trafny. W tym miejscu należy podnieść, że decyzje, zezwalające posadowienie reklamy w pasie drogowym są niewątpliwie decyzjami uznaniowymi. Podważenie ich mogłoby nastąpić w przypadku wykazania ich dowolności, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zdaniem Sądu organ I instancji wskazał, w oparciu o jakie dowody wydał rozstrzygnięcie. Dowody te należy uznać za dostateczne, dla wykazania, z jakich powodów następuje odmowa wydania zezwolenia na dalsze posadowienie reklamy w pasie drogowym. Postępowanie dowodowe organu nie można uznać za niepełne w kontekście przywołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 roku sygn. akt OSK 1026/04, zgodnie z którymi "nie ma podstaw do wniosku aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym, zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydana decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp". Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2007 roku Zarząd Dróg Miejskich, wydając zgodę na lokalizację reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] na okres od 1 marca 2007 roku do dnia 31 maja 2007 roku stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. W związku z powyższym spółka powinna podjąć niezwłocznie stosowne działania zmierzające do zmiany lokalizacji nośnika reklamowego w celu dostosowania jego odległości od krawędzi jezdni do wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro strona nie wykonała powyższego zalecenia i przedmiotowa reklama nadal znajduję się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni, to tym bardziej decyzja odmowna odnośnie zgody na posadowienie reklamy w następnym okresie czasu, jest uzasadniona. Odnosząc się do zarzutu drugiego skargi należy podnieść, iż istotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie ustosunkowało się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutu, podniesionego w odwołaniu odnośnie wartości dowodowej, opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednakże uchybienie to nie miało, wpływu na wynik sprawy. Opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nie została wydana przez osobę uprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej a więc nie jest opinią Instytutu, niemniej jednak ma walor dowodowy jako dokument prywatny. Poza tym spór o charakter opinii nie jest istotny w świetle cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1026/04. Ustosunkowując się do zarzutu trzeciego skargi należy podnieść, iż twierdzenie skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 39 ust. 3 tejże ustawy jest nieusprawiedliwione. Niniejsza sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia" ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak wiec w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanek, warunkujących wydania takiego zezwolenia. Ta przesłanka jak słusznie podnosił organ wynika z treści art. 39. ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia, albowiem z faktu poprzedniego jego udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej, pozytywnej decyzji. Natomiast według oceny Sądu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy sytuacji, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany przepisów o szerokości pasa drogowego bądź zmiany planów zagospodarowania. Z woli ustawodawcy mocą art. 38 ustawy o drogach publicznych te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenia ani ponosić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007 roku I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007 roku I OSK 1151/06. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.