VI SA/Wa 2096/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r sprawy ze skargi A.S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 11 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako: ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P., dalej zwana skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P.w rej. ul. D., w celu umieszczenia w nim wolnostojącego dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m², na okres od 8 marca 2007 r. do dnia 7 września 2008 r. Pismem z dnia 22 lutego 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej jako: u.d.p.), art. 104 Kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P. w rej. ul. D. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ pierwszoinstancyjny podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości. Organ I instancji wskazał, że kierował się następującymi przesłankami: - statystyką wypadków w [...] w 2006 r., - szczególnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego reklam umieszczonych w pasach dróg, - ważną rolą w układzie drogowym [...] W. jaką spełnia pas drogowy ul. P., - wysokim natężeniem ruchu drogowego, - projektem zmiany organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuowanie pozwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa a lokalizacja przedmiotowej reklamy w tym miejscu nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 8 czerwca 2007 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył radca prawny G. F. zarzucając organowi naruszenie art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 7, 77, 81 w zw. z art. 10 Kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. przez zaniechanie zawiadomienia jej o złożeniu do akt sprawy dowodów, co do których skarżąca nie mogła się wypowiedzieć, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. Wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. SKO w W. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, iż art. 39 ust.1 ustawy o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawna zaskarżonej decyzji stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawem zakazane. Zezwolenie w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na poparcie powyższej tezy organ przywołał orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (Sygn. akt OSK 1026/04). W ocenie organu strona istnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od ochrony tego dobra nie wykazała. Od decyzji tej skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów : 1. art. 40 ust 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane, oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust .3 i 3a cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 7, 77 KPA poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy Skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi (czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2.02.2005 r. I OSK 1026/04, chociaż w bardzo podobnej sytuacji zapadł w dniu 22 maja 2007 r. wyrok NSA I OSK 889/06, wg którego: "Podstawową kwestią jest to, czy lokalizowanie na zasadzie wyjątku przedmiotowej reklamy w pasie drogowym nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustalenie tej okoliczności nie może odbywać sie poprzez porównanie rzeczywistej odległości reklamy od istniejących znaków drogowych, co wynika z "Generalnych zasad", lecz musi każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione." 3. art. 107§3 KPA poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. W uzasadnieniu pełnomocnik powołała argumentacje na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko prezentowane w trakcie postępowania administracyjnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej złożył pismo, którym uzupełnił skargę o zarzuty naruszenia: - art. 40 ust. 2 ppkt. 3 i 4 w zw. z art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, i niewłaściwe zastosowanie, - art. 7, 77 kpa poprzez nieustaleni, czy nośnik reklamowy skarżącej funkcjonował w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, - art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie przez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z innych jednak przyczyn niż wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2 art. 33 kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kpa). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 kpa). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), w związku z czym w art. 33 § 3 k.p.a. wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie, albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien być albo oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy odpis. Jako wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym należy traktować postanowienie art. 33 § 4 k.p.a., ustanawiające pełnomocnictwo domniemane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy z trzech powodów. Po pierwsze, odnosi się on wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych, na co wskazuje krąg domniemanych pełnomocników, tzw. najbliższa rodzina oraz domownicy. Po wtóre, przepis można zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, a każda z nich ma charakter ocenny. Po trzecie, skorzystanie z możliwości dopuszczonej tym przepisem poddane jest uznaniu administracyjnemu (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W sytuacji gdy odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427) NSA przyjął, że w sytuacji gdy wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub też gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo takie uzna za odwołanie i rozpozna je, organ II instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. W sprawie niniejszej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strona skarżąca nie miała ustanowionego pełnomocnika. Pomimo tego odwołanie od decyzji organu I instancji złożył radca prawny G. F.. Do odwołania nie dołączono stosownego pełnomocnictwa. Odwołanie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku czego organ ten wydał decyzję ostateczną. Mając na uwadze, iż w odwołaniu radca prawny stwierdził, że działał w imieniu skarżącej spółki na podstawie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy, Sąd, stwierdzając brak przedmiotowego pełnomocnictwa, w dniu 12 grudnia 2007 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do nadesłania oryginału lub potwierdzonego za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa uprawniającego radcę prawnego G. F. do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na wezwanie, Zarząd Dróg Miejskich w W. w piśmie z dnia 15 stycznia 2008 r. poinformował, że "w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu G. F. do występowaniu w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym". W aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego również nie było umocowania radcy prawnego składającego odwołanie. Ponieważ przy złożonym odwołaniu nie dołączono pełnomocnictwa, a także nie był sporządzany protokół, do którego strona mogła zgłosić pełnomocnika, organ odwoławczy powinien, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braku przez przedłożenie właściwego umocowania do złożenia odwołania i reprezentowania strony. Rozpoznając zatem odwołanie wniesione przez osobę nielegitymującą się prawem do reprezentacji strony, w tym prawem do wniesienia odwołania, organ odwoławczy rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przeprowadził bowiem postępowanie administracyjne i wydał decyzję administracyjną na podstawie pisma złożonego przez osobę niemającą umocowania do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego tj. przez osobę nieuprawnioną do wniesienia odwołania. Do rozpoznawanej przez organ odwoławczy sprawy nie miały zastosowania wyjątki określone w art. 33 § 4 k.p.a., gdyż składający odwołanie nie mógł być członkiem rodziny lub domownikiem skarżącej, jako że skarżąca jest spółką kapitałową prawa handlowego, a nie osobą fizyczną. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 zgodnie z art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.