VI SA/Wa 2129/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister Sprawiedliwości powołał P. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. W dniu 28 marca 2017 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek [...] w R., reprezentowanej przez [...] w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z art. 10 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015 r., poz. 790, ze zm.) - dalej u.k.s.e., po rozpatrzeniu wniosku [...] w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. o powołaniu P. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej złożony przez [...] nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, iż został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Minister wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie to interes "indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, [...] w Ł. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku u.k.s.e., nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Minister podkreślił, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wprost jedynie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Ustawodawca bowiem systemowo uregulował tę kwestię, konsekwentnie wskazując jedynie na kompetencje opiniodawcze organów samorządu komorniczego. Minister wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Tym samym nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej. Organ wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając izbie komorniczej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym o powołanie na stanowisko komornika uniemożliwia się wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem powagi i godności zawodu oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył bowiem [...] w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza, nie można zatem twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne. Pismem z dnia 8 września 2017 r. [...] w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji nie sposób się zgodzić. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała, że posiada interes prawny w postępowaniu kończącym się decyzją Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko komornika sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -- Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości, który po rozpatrzeniu wniosku [...] w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości o powołaniu P. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R., umorzył postępowanie. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Ministra, zgodnie z którym [...] w R. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015r., poz. 790, ze zm. dalej u.k.s.e.), nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisów art. 93 ust.1 pkt 2 i art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Przede wszystkim sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego, nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak słusznie zauważył Minister nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Piecza ta polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Uprawnienie to realizowane jest zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. poprzez nadzór rady izby komorniczej nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniodawczy uczestniczący w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., nie może jednocześnie brać udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10). Wobec powyższego skoro samorząd komorniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika wydaje opinię w trybie art. 106 k.p.a. nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postepowania, występować jednocześnie jako strona której przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność że samorząd komornicy występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że przysługuje mu status strony. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wyłącznie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej [...], która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej [...], dokonać zmiany zastępcy komornika. Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). W ocenie Sądu nie można na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień [...] w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego. Pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie. Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji. Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza. Notariusz choć wykonuje zawód zaufania publicznego i w granicach działania objęty jest ochroną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu, to jednak z uwagi na wskazane powyższej odmienności nie może być ustrojowo utożsamiany z instytucją komornika sądowego. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Ministra. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.