VI SA/Wa 2133/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] lutego 2009 r. w miejscowości O. na drodze krajowej nr [...] inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki R. o nr rej. [...]. Kontrolowany pojazd prowadził K. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę M. O. (aktualne nazwisko D., dalej też jako skarżąca) karę pieniężną w łącznej wysokości 11 000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym (dalej u.t.d.) i na podstawie lp. 1.1. załącznika do tejże ustawy wymierzył z tego tytułu karę 8000 zł. Natomiast wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych stanowi naruszenie również art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. i na podstawie lp. 4.1. załącznika do tejże ustawy wymierzył z tego tytułu karę 3000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podnosiła, że ustalenie organu pierwszej instancji, że przedsiębiorca w dniu [...] lutego 209 r. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji jest nieuprawnione. Organ ten wbrew dyspozycji przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie uwzględnił słusznego interesu strony. Nałożona kara jest niewspółmierna do przewinienia i sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy. Skarżąca nie kwestionowała ustalenia, że kierowca podczas kontroli nie posiadał w samochodzie zaświadczenia na potrzeby własne. Wynikało to z konieczności nagłego wyjazdu w tym dniu po transport zwierząt. Przedsiębiorca jednakże posługiwał się zaświadczeniem wydanym dla firmy A. z uwagi na treść postanowień umowy, że dzierżawione pojazdy samochodowe będą wykorzystywane dla własnych potrzeb przedsiębiorcy. Skarżąca zarzucała, że organ I instancji z faktu, że kierowca był pracownikiem właściciela samochodu firmy A. wyprowadził błędny wniosek, że transport był wykonywany zarobkowo i związku z tym wymagał uzyskania odpowiedniej licencji. Podnosiła, że organ powinien uwzględnić stosunki cywilno-prawne łączące skarżącą z właścicielem samochodu ukształtowane umową dzierżawy z dnia [...] października 2008 r. Zdaniem skarżącej zarzut wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji nie jest słuszny i nie odpowiada rzeczywistości. Skarżąca podnosiła też, że w jej ocenie kara za wykonywanie przewozu bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach publicznych jest nadmiernie wysoka, wskazywała, że również w tym przypadku jej firma korzysta z opłaty uiszczonej przez właściciela pojazdu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie jej punktu 2 zarzucając naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności braku dowodu uiszczenia przez skarżącą opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 3000 złotych. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że w jej ocenie zaskarżona decyzja nie ma oparcia w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Organ niedokładnie wyjaśnił okoliczności faktyczne i przyjął, że przedsiębiorca był zobowiązany do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, pomimo że korzystał z samochodu stanowiącego własność innego podmiotu gospodarczego, który uiścił wymaganą opłatę. Skarżąca korzystała bowiem z samochodów stanowiących własność firmy "A." spółka jawna w T. na podstawie umowy dzierżawy w ramach wzajemnej współpracy. Z postanowień punktu 3 tej umowy wynika, że samochody mają być wykorzystywane do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie skupu zwierząt rzeźnych oraz do sprzedaży hurtowej mięsa, to jest wyłącznie na potrzeby własne, a właściciel był zobowiązany do zapewnienia oddanych do używania pojazdów. Opłatę za przewóz po drogach krajowych uiścił więc właściciel kontrolowanego pojazdu. W tych warunkach zdaniem skarżącej nie miał on obowiązku uiszczać ponownie takiej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, art. 92 ustawy o transporcie drogowym, a także przepisów postępowania (art. 6, 7, 12 k.p.a.) poprzez niedostateczne rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreśliła, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest w sytuacji gdy korzystała z samochodu używanego na podstawie umowy cywilnoprawnej (dzierżawy) nie może być mowy o wykonywaniu transportu drogowego bez licencji i bez opłaty. W ocenie skarżącej była następcą prawnym wydzierżawiającego, a wskutek tego transport zwierząt wykonywany w dniu kontroli był przewozem na własne potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przede wszystkim podkreślić należy, iż w istocie strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Neguje natomiast zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej, uznając, iż ustalony stan faktyczny nie daje ku temu podstaw. Skarżąca wywodzi bowiem, iż wskutek następstwa prawnego wynikającego z umowy dzierżawy samochodu, którym wykonywała transport, była uprawniona do legitymowania się zaświadczeniem na przewóz na potrzeby własne, wydanym podmiotowi, od którego kontrolowany samochód wydzierżawiła. Tym samym uznaje, iż wykonywany przez nią w dniu kontroli przewóz drogowy spełniał warunki przewozu na potrzeby własne o jakim mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Innymi słowy, dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż kontrolowany przejazd drogowy nie spełniał wszystkich wymienionych warunków, gdyż samochód używany do przewozu był prowadzony przez kierowcę, który nie był pracownikiem skarżącej. Bezspornym jest bowiem, iż był on pracownikiem wydzierżawiającego pojazd. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje na swój użytek pojęcia pracownika. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił jednak, iż "kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie." Skoro więc ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym posłużył się pojęciem "pracownik", ale go nie zdefiniował, to zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art. 2 Kodeksu pracy. Brak podstaw do tworzenia w drodze wykładni odrębnej, szerszej definicji tego pojęcia, skoro ustawodawca tworząc cały słowniczek pojęć użytych w ustawie o transporcie drogowym, nie zdefiniował pojęcia pracownika. W myśl powołanego przepisu Kodeksu pracy pracownikami są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W tym stanie rzeczy, oceniając kontrolowany przejazd, organ prawidłowo przyjął, że kierujący pojazdem kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, zatem przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art. 4 pkt 4, lit. a u.t.d. Przepis art. 4 pkt 3 powyższej ustawy stanowi z kolei, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ww. ustawy – podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, to w związku z treścią powołanego wyżej art. 4 pkt 3 lit. a ww. ustawy, był transportem drogowym, którego wykonywanie wymagało licencji. W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że przejazd drogowy wykonywany w dniu [...] lutego 2009 r. nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne, skarżąca powinna posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. W związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie załącznika lp. 1.1 do tej ustawy. Podkreślenia też wymaga, iż fakt wydzierżawienia pojazdu, którym przedsiębiorca wykonuje przewóz, nie może oznaczać dopuszczalności legitymowania się przez niego zaświadczeniem na przewozy własne wystawionym na wydzierżawiającego. Umowa dzierżawy stanowi bowiem jedynie tytuł prawny do posługiwania się przez przedsiębiorcę danym pojazdem. Zaświadczenie wydawane jest z kolei konkretnemu podmiotowi z uwagi na jego sytuację faktyczną. Tym samym dokumentem tym nie może skutecznie posługiwać się inny podmiot, a zatem bezskutecznym jest w tym przypadku powoływanie się na zapisy umów o charakterze cywilnoprawnym celem osiągnięcia takiego skutku. W ocenie Sądu, organ prawidłowo też postąpił nakładając na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 u.t.d., podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Skarżąca zarzuca, iż w decyzji przywołano przepisy rozporządzenia z dnia 5 czerwca 2009 r., które nie obowiązywało w dniu kontroli. Podkreślenia wymaga jednakże, iż należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z pierwszą sytuacją, a więc wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (wyr. NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96, LEX nr 29336). Z tym też przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem obowiązujące w dacie kontroli rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych przewidywało, iż dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. W przedmiotowej sprawie kierowca oświadczył w protokole kontroli, iż winieta wraz z odcinkiem kontrolnym prawdopodobnie pozostawiona została w siedzibie przedsiębiorcy. Z kolei skarżąca w toku postępowania wyjaśniła, iż zaistniała sytuacja była wynikiem niedopatrzenia kierowcy spowodowanego zdjęciem z szyby odcinków samoprzylepnych wobec planowanej wymiany uszkodzonej szyby. Wyjaśnień tych nie można uznać za okoliczności wyłączające odpowiedzialność z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. za naruszenia określonych obowiązków lub warunków odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, którym jest wyłącznie przedsiębiorca. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany przepis art. 92 ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym, nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów oraz przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem (p. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1257/06). Wyłączenie tej odpowiedzialności, przewidziane w art. 93 ust. 7 u.t.d., zachodzi jedynie wówczas gdy wystąpią zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie została przez stronę skarżącą wykazana. Nie można bowiem uznać, iż wypełnia powyższe przesłanki tłumaczenie strony skarżącej, iż kierowca prawdopodobnie zapomniał umieścić odcinki samoprzylepne na szybie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.