VI SA/Wa 2135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz P. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu, na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2013 r. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Wiceprezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia partii politycznej P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do wydania decyzji doszło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 pkt 3 § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O. na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (opubl. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 210, poz. 6503). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał między innymi, że organ I instancji wymierzył P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. karę pieniężną w wysokości 5567,27 zł za zajęcie pasa drogowego dróg położonych na terenie m. O. poprzez umieszczenie reklam wyborczych z wizerunkami kandydatów P. bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od 27.09.2011 r. do 14.12.2011 r. Termin do uiszczenia kary pieniężnej został ustalony na 14 dni od daty uzyskania przez zaskarżoną decyzję statusu ostateczności. Jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia we wrześniu 2011 r. podczas kontroli zajętości pasa drogowego zarządca dróg stwierdził umieszczenie reklam wyborczych P. w pasie drogowym dróg na terenie m. O., bez koniecznego zezwolenia zarządcy drogi. Materiały wyborcze kandydatów P. były umieszczone w pasach drogowych dróg m. O. w terminie od 27.09.2011 r. do 14.12.2011 r. co w odpowiedni sposób udokumentowano. W związku z tym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego w stosunku do P.. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przytoczył odpowiednie przepisy ustawy Kodeks wyborczy, ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, na podstawie których kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi za cały okres wynosi 5567,27 zł. Stwierdził też, że takie okoliczności jak możliwość winy sprawcy zajęcia nie mają znaczenia dla wymierzenia kary. Nie ma też istotnego znaczenia dla sprawy ustalenie czy osoby, których wizerunek widniał na plakatach wyborczych dysponowały zgodą osób uprawnionych do reprezentacji Komitetu Wyborczego P.. W odwołaniu od powyższej decyzji wniosła P. zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 par 3 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 11 Kpa, art. 77 Kpa i zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie Skarżącego organ I instancji zaniechał wyjaśnienia kto faktycznie umieścił plakaty w pasie drogowym i dowolnie przyjął, że osoba która umieściła plakat wyborczy w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz P.. Organ zaniechał ustalenia, że osoby uprawnione do działania w imieniu P. nie podejmowały decyzji o umieszczeniu plakatów wyborczych w inkryminowanych miejscach oraz zaniechał przesłuchania w charakterze świadka osoby, której wizerunek został zamieszczony na plakatach wyborczych, celem ustalenia czy dysponowała ona zgodą osób uprawnionych do reprezentacji P.. W uzasadnieniu przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie zarzutów skarżących. Pełnomocnik finansowy KW P. nigdy nie udzielił zgody na zajęcie pasa drogowego w sposób niezgodny z uzyskanym zezwoleniem oraz takiego stanu nie aprobował. Rozumowanie organu I instancji prowadziłoby do powstawania odpowiedzialności finansowej np. także w przypadku gdy przeciwnicy polityczni umyślnie przemieścili by plakat kandydata P. i umieścili go w pasie drogowym, co jest rozumowaniem absurdalnym. Ponadto zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego, dlatego okoliczność kto faktycznie zajął pas drogowy jednak ma znaczenie i to znaczenie kluczowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy wskazało, na wstępie na zastosowane w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak stanowią zapisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej "ustawą"), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 8 ustawy). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy). Reklamą jest zaś, zgodnie z art. 4 ust. 23 ustawy, nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Za reklamę uważane są też plakaty wyborcze kandydatów i inne materiały reklamujące kandydatów danych komitetów wyborczych jak i same komitety. Należy zauważyć, że legalna definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do części składowych zamocowania i elementy konstrukcyjne, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, że sama reklama nie zajmuje pasa drogowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sama reklama, obojętnie w jakiej formie, ma postać materialną. Okoliczność zaś, że nie posiada własnych elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny, już istniejący nośnik, jest bez znaczenia dla sprawy. Ponadto, jeśli obiekt na którym umieszczona jest reklama znajduje się w pasie drogowym i jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (na zlokalizowanie którego została wydana decyzja przez zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3 ustawy), to nawet ewentualna zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt nie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody na umieszczenie w pasie drogowym na takim obiekcie reklamy. Natomiast, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sformułowanie powyższego zapisu oznacza, że właściwy organ ma obowiązek wymierzyć i pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Należy też wyraźnie podkreślić, iż wystarczającą przesłanką wymierzenia kary, o której mowa w powyżej przytoczonym przepisie, jest sam fakt stwierdzenia umieszczenia reklamy (plakatu wyborczego) w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, a powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 (konieczność usunięcia określonych awarii) ustawa nie przewiduje bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. SKO podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie faktem jest umieszczenie reklam-plakatów wyborczych (każdy o pow. 0,31 m2) K. P. w pasie drogowym 27 ulic m. O. w terminie od 27.09.2011 r. do 14.12.2011 r., M. K. (każdy o pow. 0,25 m2) w pasie drogowym 4 ulic m. O. w terminie od 3.10.2011 r. do 30.11.2011 r. oraz S. K. (o pow. 0,35 m2 i w jednym przypadku - 7 reklam o pow. 0,06 m2) w pasie drogowym 11 ulic m. O. w terminie od 6.10.2011 r. do 16.10.2011 r. Ilość plakatów przy każdej z ulic i okresy ich eksponowania została wyszczególniona w formie czytelnej tabeli, zatytułowanej "Wyliczenie opłaty za umieszczenie reklam wyborczych w pasach drogowych bez zgody zarządcy drogi – P.". Powyższe potwierdzają również ustalenia dokonane w trakcie kontroli zezwoleń na zajęcie pasa drogowego prowadzonych w dniach 27.09.2011 r., 3.10.2011 r., 6.10.2011 r., 11.10.2011 r., 17.10.2011 r., 24.10.2011 r., 2.11.2011 r., 14.11.2011 r., 1.12.2011 r. i 15.12.2011 r. (odzwierciedlone również w formie dokumentacji fotograficznej) jak i wynik przeprowadzonych oględzin pasa drogowego w dniu 4.11.2011 r. (przeprowadzonych co prawda na poczet innego postępowania, ale zachowujących walor dowodowy również na potrzeby niniejszego postępowania). Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, zaistniały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy do wymierzenia skarżącej partii politycznej kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie SKO kto jest stroną postępowania rozstrzygnął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.09.2012 r. o sygn. VI SA/Wa 858/12 stwierdzając, że stroną w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w związku z prowadzoną kampanią wyborczą jest partia polityczna, która powołała komitet wyborczy - jako zobligowana do jej uiszczenia. Organ podkreślił ponadto, że przy określeniu wysokości kary nie pozostawiono uznaniu organowi decyzyjnemu, a jest on ściśle regulowany przepisami prawa. Karę pieniężną wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego, liczonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. SKO wskazało na stosowne przepisy dotyczące wyliczenia kary pieniężnej (patrz art. 40 ust. 12 ustawy w związku z ust. 4 powyższego artykułu). Rada Miasta O., działając w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy, uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta O. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (opubl. Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 210, poz. 6503) ustaliła stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w wysokości 1,50 zł dla kategorii dróg krajowych, 1,10 zł dla dróg krajowych, 0,90 zł dla dróg powiatowych i 0,60 zł dla dróg gminnych (§ 1 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 1 uchwały). Jednocześnie, w § 6 ust. 1 uchwały wskazano, analogicznie do zapisów ustawowych, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zatem, wyliczenie przedmiotowej kary pieniężnej wg wzoru: liczba dni zajmowania pasa drogowego x powierzchnia reklamy w m2 x stawka opłaty podstawowej za zezwolenie w zł x 10 krotność stawki przez organ I instancji było prawidłowe, a sumaryczne zliczenie każdorazowego stwierdzenia zajmowania pasa drogowego wg. tego wzoru daje kwotę kary 5567,27 zł, wskazaną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, że są one bezzasadne. Nie ulega wątpliwości, na co wskazano powyżej, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia obliguje, w drodze decyzji administracyjnej, do wymierzenia kary. Takie okoliczności jak możliwość przypisania winy sprawcy zajęcia czy też skutek w postaci dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mają znaczenia dla wymierzenia kary. Kolegium zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, że zbyteczne było ustalanie czy osoby, których wizerunek widniał na plakatach wyborczych, dysponowały zgodą osób uprawnionych do reprezentacji partii politycznej P.. Listy kandydatów poszczególnych partii w wyborach do Sejmu i Senatu w 2011 r., zarejestrowane przez PKW, są wiedzą ogólnie dostępną a zgodnie z art. 84 § 1 ustawy Kodeks wyborczy prawo zgłaszania kandydatów w wyborach przysługuje komitetom wyborczym. Komitety wyborcze wykonują również inne czynności wyborcze, a w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów. Skoro zatem ww. osoby startowały z listy KW P. i zostały do wyborów przez ten Komitet zgłoszone, to zrozumiałe jest, że reprezentowały KW P.. Na terenie miasta O. KW P. prowadził kampanię wyborczą umieszczając w wielu punktach miasta identyczne plakaty wyborcze z podobiznami wzmiankowanych kandydatów na posłów. W świetle przepisów ustawy o partiach politycznych oraz ustawy Kodeks wyborczy za skutki przeprowadzonej kampanii odpowiada dany Komitet Wyborczy, zaś za czyny tego Komitetu, w tym zobowiązania finansowe, odpowiada partia polityczna danego Komitetu. Co prawda skarżący wskazuje, że Pełnomocnik Finansowy KW P. nigdy nie udzielił zgody na zajęcie pasa drogowego w sposób niezgodny z uzyskanym zezwoleniem, ale też niewiadomym jest Kolegium, by zgłaszane było popełnienie wykroczenia z art. 499 ustawy Kodeks wyborczy - prowadzenie agitacji wyborczej bez pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego, czy też trwało dochodzenie przez osoby pokrzywdzone lub poszkodowane uprawnień, wobec osób, których działanie lub zaniechania w toku kampanii wyborczej naruszyło cudze dobra osobiste lub majątkowe. Z racji ilości plakatów, ich umiejscowienia i okresu eksponowania niewiarygodne jest że osoby na nich umieszczone nie miały wiedzy o swoich podobiznach bezprawnie umieszczonych w kilkudziesięciu wysoce reprezentacyjnych punktach miasta. Ciężko też jest przyjąć założenie, że inne osoby (np. przeciwnicy polityczni) działali w ten sposób wydatnie na korzyść KW P., budując jej kapitał polityczny, po to tylko aby narazić P. na ewentualną karę finansową, która przy ewentualnej korzyści politycznej (a wskazać należy, że K. P. została posłanką na Sejm VII Kadencji), jest niewielkiego wymiaru. Reasumując Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, toteż Prezydent Miasta O. zobligowany był do wymierzenia skarżącemu, w oparciu o regulacje art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dn. . czerwca 2013 r. złożyła P. (skarżąca). Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 107 § 3 kpa., art. 7 kpa., art. 8 kpa., 11 kpa., 77 kpa, polegające na: a) zaniechaniem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania mającego na celu ustalenie osób, które faktycznie umieściły plakaty w pasie drogowym; b) rażąco dowolnym i nie popartym jakimkolwiek dowodem ustaleniem, że samo figurowanie osób, których wizerunki znajdowały się na plakatach wyborczych na listach wyborczych KW P., jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby reprezentujące KW P. i skonstruowanie na w/w podstawie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania dysponowania przez osoby, które rzeczywiście umieściły plakaty wyborcze w spornym miejscu, umocowaniem KW P.; c) całkowicie bezpodstawnym przyjęciem, że brak informacji organu o prowadzeniu postępowania wykroczeniowego o czyn z art. 499 KW powoduje, że brak zgody pełnomocnika finansowego KW P. nie ma znaczenia; d) pominięcie i nie odniesienie się do wskazywanej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, że osoby uprawnione do działania w imieniu Komitetu Wyborczego P. nie podejmowały decyzji o umieszczeniu plakatów wyborczych w inkryminowanym miejscu; e) zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków K. P., M. K. i S. K. na okoliczność osób, które podjęły decyzję o umieszczeniu plakatów wyborczych w spornym miejscu; II. naruszenie prawa materialnego, który miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu opłaty w stosunku do osoby, która faktycznie nie zajęła pasa drogowego, nie decydowała o zajęciu pasa drogowego, nie aprobowała zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi na przyjęcie przez organy obu instancji a priori, że podmiotem odpowiedzialnym finansowo za umieszczenie plakatów wyborczych w ramach pasa drogowego winna być partia polityczna P.. W ocenie Skarżącej organ nie tylko nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, do których podjęcia obowiązany był z urzędu, lecz także pominął stanowisko skarżącego oraz osobowe źródła dowodowe przez niego wskazywane. Zaniechanie Organu w tym przedmiocie doprowadziło w konsekwencji do oparcia decyzji na błędnie ustalonych okolicznościach faktycznych, co prowadzi do jej sprzeczności z dyspozycją art. 77 kpa. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Na poparcie powyższego twierdzenia przytoczono stosowne orzeczenia Sądów administracyjnych. Wszystkie powołane wyroki w sposób jednolity, w ocenie Skarżącej, prezentują linię orzeczniczą w sprawach tego rodzaju. Jak się okazuje, wbrew stanowisku organu, okoliczność kto faktycznie zajął pas drogowy jednak ma znaczenie i to znaczenie kluczowe. Z uwagi na to, że całkowicie niedopuszczalne jest opieranie rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej na skonstruowanych przez siebie domniemaniach, organ miał obowiązek dokonać ustalenia podmiotu, który rzeczywiście ten pas drogowy zajął. Zaskarżona decyzja opiera się na całkowicie dowolnym i nieuprawnionym, domniemaniu ponoszenia odpowiedzialności przez P.. Organ nie przesłuchał w szczególności żadnej z osób, których wizerunki znajdują się na plakatach, celem ustalenia, czy dysponowały one zgodą pełnomocnika finansowego P. na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że co do zasady Sąd jest związany treścią art. 153 p.p.s.a. jednak ocena prawna dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 858/12 nie odnosi się do ustaleń faktycznych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w przytoczonym powyżej wyroku, że "stroną w postępowaniu administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w związku z prowadzoną kampanią wyborczą, jest partia polityczna, która powołała komitet wyborczy". Jednak podkreślenia wymaga, że sytuacja taka będzie miała miejsce jedynie w przypadku, gdy uprzednio organ ustali, że to Komitet Wyborczy umieścił w danej lokalizacji reklamę wyborczą bez zezwolenia i wówczas rzeczywiście to P. ponosiłaby odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy). Reklamą jest zaś, zgodnie z art. 4 ust. 23 ustawy, nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Za reklamę uważane są też plakaty wyborcze kandydatów i inne materiały reklamujące kandydatów danych komitetów wyborczych jak i same komitety. Jak słusznie zauważył organ w zaskarżonej decyzji, które to stanowisko w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie "legalna definicja reklamy, jakkolwiek zalicza do części składowych zamocowania i elementy konstrukcyjne, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników nie powoduje, że sama reklama nie zajmuje pasa drogowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sama reklama, obojętnie w jakiej formie, ma postać materialną. Okoliczność zaś, że nie posiada własnych elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny, już istniejący nośnik, jest bez znaczenia dla sprawy. Ponadto, jeśli obiekt na którym umieszczona jest reklama znajduje w pasie drogowym i jest obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (na zlokalizowanie którego została wydana decyzja przez zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3 ustawy), to nawet ewentualna zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przez taki obiekt nie zwalnia od obowiązku uzyskania zgody na umieszczenie w pasie drogowym na takim obiekcie reklamy." Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia winna być nałożona na podmiot, który faktycznie dokonał tego zajęcia. Powyższe potwierdzają liczne wyroki Sądów Administracyjnych np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. IV SA/Po 577/10 "Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać." W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że to właśnie skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dywagacje organów obu instancji w tym zakresie oparte są jedynie na domniemaniach nie popartych żadnymi dowodami. Skarżąca zgłaszała wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność zajęcia powyższego pasa, organ tego wniosku nie uwzględnił. Jak wynika z akt administracyjnych Pełnomocnik Finansowy KW P. nigdy nie udzielił zgody na zajęcie pasa drogowego w sposób nie zgodny z zezwoleniem, organy nie wyjaśniły również dlaczego w pomimo, iż P. nie wnioskował o zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji organ uznał, że do takiego zajęcia doszło. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń faktyczny co do podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednakże ze względu na treść cytowanych przepisów nie będzie nim skarżący. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że przyjęcie przez organy za stronę postępowania skarżącej, było co najmniej przedwczesne i skutkowało naruszeniem przepisów zarówno prawa procesowego, jaki i materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że wydając zaskarżoną decyzje SKO naruszył art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawowej kwestii istotnej w sprawie a mianowicie nie ustalenie kto zajmował przedmiotowy pas drogowy. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.