VI SA/Wa 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. Sp. j. z siedzibą w U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] o nałożeniu na przedsiębiorstwo W. Spółka Jawna (zwane dalej: skarżącym) kary pieniężnej w wysokości 5000,- zł - utrzymał w mocy decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej zwanego: k.p.a.), art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr125, poz. 874 ze zm. – dalej t.d.) oraz lp. 6.5.4. załącznika do ww. ustawy, art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1671 ze zm. – dalej: p.d.t.n.) Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. W protokóle kontroli z [...] kwietnia 2009 r. sporządzonym po przeprowadzonej przedsiębiorstwie kontroli, która obejmowała okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] stycznia 2009 r. dotyczącej wyznaczenia doradcy do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych i realizację wymagań określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. ustalono nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. W oparciu o jej wyniki, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 t.d., art. 92 ust. 4 t.d. oraz lp. 6.5.4. załącznika do t.d. nałożył na przedsiębiorstwo "W." sp. jawna karę pieniężną za niezłożenie sprawozdania z działalności dotyczącej obrotu materiałami niebezpiecznymi za rok 2008 w ustawowym terminie tj. do 31 stycznia 2009 r. Sprawozdanie to zostało złożone w dniu 2 lutego 2009 r. Z zebranej w toku kontroli dokumentacji nie wynika kiedy zostało przesłane do Wojewody [...] ww. roczne sprawozdanie przez kontrolowane przedsiębiorstwo. Jak wynikało z pisemnego oświadczenia z [...] kwietnia 2009 r. W. I., jako wspólnika i jednocześnie upoważnionego do reprezentowania przedsiębiorstwa "W.", nie pamiętał kiedy zostało sporządzone sprawozdanie z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych do Wojewody [...]. Organ I instancji na podstawie informacji przekazanej przez Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ustalił, że sprawozdanie z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2008 wpłynęło w dniu 6 lutego 2009 r. Nadane zostało w Urzędzie Pocztowym w [...] w dniu 2 lutego 2009 r., czyli po terminie ustawowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. w związku z art. 57 § 4 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż pomimo tego, że ustawowy termin końcowy złożenia sprawozdania, tj. 31 stycznia 2009 r., przypadał na sobotę (dzień ustawowo wolny od pracy), to termin ten nie uległ przedłużeniu do najbliższego dnia powszedniego, tj. do poniedziałku 2 lutego 2009 r., lecz winien być literalnie zachowany. Zarzuciła także błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż ustawowy termin do złożenia sprawozdania nie stanowi uprawnienia dla strony do złożenia ww. sprawozdania przez cały okres, a nawet w ostatnim dniu tego terminu, a brak wcześniejszego złożenia owego sprawozdania, wobec przypadającej na ostatnie dni ww. terminu, jest działaniem zawinionym przez stronę. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że kara pieniężna za stwierdzone naruszenie w wysokości 5 000,- złotych została nałożona na skarżącą prawidłowo. Strona nie przesłała bowiem wojewodzie, w ustawowo określonym terminie, rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. Ocenił, że okoliczność ta została jednoznacznie stwierdzona na podstawie pisma Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z którego wynika, iż strona wysłała Wojewodzie roczne sprawozdanie w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych za rok 2008 w dniu 2 lutego 2009 r., co wynika z potwierdzonej za zgodność kserokopii koperty nadanej w tym dniu w Urzędzie Pocztowym w [...], która znajduje się w aktach sprawy. Przywołane w decyzji przepisy w sposób jednoznaczny nakładają obowiązek przesłania do odpowiedniego organu sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie, a strona nie zastosowała się do powyższego obowiązku. Organ odwoławczy wskazał, że przewidziany w art. 23 ust. 2 p.d.t.n. termin do przesłania rocznego sprawozdania jest terminem o charakterze materialnym, który został określony w akcie prawnym o charakterze materialnym - ustawie o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Oznacza to, że do terminu określonego w ww. regulacji nie możliwe jest zastosowanie reguły procesowej, zawartej w art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W konsekwencji przyjął, że nie ma znaczenia dla odpowiedzialności strony kwestia, czy dzień 31 stycznia 2009 r. (sobota) jest dniem wolnym od pracy w rozumieniu k.p.a., czy nie, bowiem k.p.a. nie ma zastosowania do terminu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przesłania właściwemu wojewodzie przedmiotowego sprawozdania do dnia 31 stycznia, każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Oznacza to, że skarżący powinien dokonać czynności przekazania ww. dokumentu poprzez np. osobiste złożenie w siedzibie wojewody czy nadanie w placówce operatora pocztowego najpóźniej w dniu 31 stycznia. Ocenił, że nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone w czasie kontroli naruszenie fakt, że urzędy wojewódzkie oraz niektóre placówki pocztowe są w soboty nieczynne. Skarżący przyznaje, że są to okoliczności powszechnie znane, powinien zatem dołożyć wszelkich starań, żeby dopełnić ciążącego na nim obowiązku w dniach wcześniejszych. Uznał ponadto, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane ze stanem majątkowym strony i skutkami wynikającymi z uiszczenia kary, bowiem sytuacja finansowa strony pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła w szczególności: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. i art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż pomimo tego, że ustawowy termin końcowy do złożenia sprawozdania, tj. 31 stycznia 2009 r., przypadał w sobotę jako dzień ustawowo wolny od pracy, to termin ten nie uległ przedłużeniu do najbliższego dnia powszedniego, tj. do poniedziałku, 2 lutego 2009 r., lecz winien być literalnie zachowany, a więc sprawozdanie złożone najpóźniej w sobotę, 31 stycznia 2009 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. w zw. z art. 57 § 4 i 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż ustawowy termin do złożenia sprawozdania nie stanowi uprawnienia dla strony do złożenia w/w sprawozdania przez cały okres, a nawet w ostatnim dniu tego terminu, a brak wcześniejszego złożenia owego sprawozdania, wobec choroby przypadającej na ostatnie dni ww. terminu, jest działaniem zawinionym przez stronę; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. i art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż termin oznaczony w ww. ustawie ma charakter materialno-prawny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi. Wskazał, że z literalnej wykładni przepisu art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. wynika, że mowa w nim o obowiązku skutecznego dostarczenia przez zobowiązany podmiot przedmiotowego sprawozdania do wojewody. Chodzi więc o czynność dokonaną polegającą na fizycznym doręczeniu w siedzibie adresata sprawozdania w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Ponadto organ wywiódł, że przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jako lex specialis wykluczają w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku przesłania w terminie wojewodzie jednego egzemplarza rocznego sprawozdania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają wykonaniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. Ustawowo określony obowiązek strony normuje art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (p.d.t.n.) stanowiący, że przedsiębiorca lub inny podmiot, o których mowa w art. 21 ust. 1, jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przewidziany w cytowanej normie termin do przesłania rocznego sprawozdania jest terminem o charakterze procesowym czy materialnym. W ocenie Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. przyjmując, że termin ustalony do przesłania rocznego sprawozdania jest terminem o charakterze materialnym, a jego niedopełnienie Ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną wymierzoną na mocy art. 92 ust. 1 i ust. 2 t.d. na podstawie lp. 6.5.4. załącznika do ww. ustawy. Niedopełnienie obowiązku oznacza bowiem, że karę 5 000,- złotych organ wymierza za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. Innymi słowy, charakter materialny przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych w sposób jednoznaczny nakłada obowiązek przesłania do odpowiedniego organu sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Na gruncie podobnego stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II GSK 578/08 (LEX nr 475220), gdzie zajął stanowisko, że określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych termin przesłania wojewodzie jednego egzemplarza rocznego sprawozdania jest zachowany, jeżeli przedsiębiorca lub inny zobowiązany podmiot nada przed jego upływem przesyłkę zawierającą sprawozdanie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stwierdził m.in. w uzasadnieniu, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi zatem etapu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sytuacji tej w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że niewykonanie określonego w omawianym przepisie obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy niż wojewoda, do którego przesyłane jest roczne sprawozdanie. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest przepisem prawa materialnego. Stwierdził nadto, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem przepisów rozdziału 10 działu I k.p.a. - Terminy - nie stosuje się do terminów materialnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 r., str. 389 - 390 i przytoczone tam orzecznictwo i literaturę). Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie znajduje uzasadnienia podjęta przez stronę próba zastosowania czy to bezpośrednio czy w drodze analogii art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. do terminu określonego w omawianym przepisie. Przesłane sprawozdanie o jakim mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie mieści się wobec tego w zakresie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. nie podzielił stanowiska, prezentowanego podobnie jak i przez skarżącego w niniejszej skardze, który chciałby stosować art. 57 § 4 k.p.a. do terminu z art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. - z tego względu, że 31 stycznia 2009 r. upływał w sobotę, która jest dniem wolnym od pracy, co jego zdaniem oznacza możliwość przesłania sprawozdania w poniedziałek 2 lutego 2009 r., w którym sprawozdanie zostało wysłane. Uznał, że nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności strony fakt, że urzędy wojewódzkie oraz niektóre placówki pocztowe są w soboty nieczynne. Są to okoliczności powszechnie znane, skarżąca spółka powinna zatem dołożyć wszelkich starań, żeby w dniach wcześniejszych dopełnić ciążącego na niej obowiązku. Dokonując analizy przepisów dla oceny - dokonania jakich czynności w terminie wymaga ustawodawca od obciążonych obowiązkiem podmiotów - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. stwierdził, że "w przeciwieństwie do przepisów podatkowych dotyczących składania zeznań przez podatników, w tym omawianego art. 45 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawodawca nie wymaga złożenia (składania) dokumentu przed upływem terminu, co byłoby równoznaczne z obowiązkiem dostarczenia sprawozdania do siedziby organu przed upływem ustawowego terminu. Przedsiębiorca lub inny zobowiązany podmiot ma przed upływem wyznaczonego przez prawodawcę terminu jedynie "przesłać" sprawozdanie. Według Słownika Języka Polskiego PWN (wydanie internetowe) słowo "przesłać" oznacza "posłać, wysłać coś do kogoś". Z omawianego przepisu prawa materialnego nie wynika, by przed upływem terminu przedsiębiorca lub inny podmiot obowiązany był wykonać dalej idące czynności niż wysłanie przesyłki zawierającej sprawozdanie do właściwego organu. W szczególności nie można przyjąć, by obowiązek obejmował konieczność spowodowania by przesyłka przed upływem terminu dotarła do adresata. Przepisów prawa określających obowiązki obywatela wobec organów Państwa nie można wykładać w ten sposób, by wyprowadzać z nich wnioski co do istnienia obowiązków dalej idących niż wynikające z dosłownego brzmienia przepisu. Wyniki wykładni systemowej i celowościowej wskazują, że obowiązek przesłania sprawozdania, o jakim mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, tak jak inne obowiązki określone przez prawo, należy wykonać z należytą starannością, co powinno obejmować podjęcie czynności niezbędnych do zapewnienia dotarcia przesyłki do adresata. Żadnych wątpliwości nie budzi zachowanie należytej staranności w sytuacji nadania sprawozdania listem poleconym w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Tylko w ramach poszukiwania miernika należytej staranności można odwoływać się do stosowanych w różnych procedurach rozwiązań procesowych, w tym do art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., co nie oznacza, by przepis ten znajdował bezpośrednie zastosowanie, względnie, by możliwe było odwołanie się do niego w drodze analogii". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r. II GSK 626/08 stwierdzając, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.d.t.n. - przesłania wojewodzie jednego egzemplarza sprawozdania przygotowanego przez doradcę do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych jest zachowany, jeżeli przedsiębiorca (lub inny podmiot zobowiązany zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego wyżej aktu prawnego) - nada przed jego upływem przesyłkę zawierającą sprawozdanie w placówce pocztowej polskiego operatora publicznego. Potwierdzenie interpretacji słowa "przesłać" w języku polskim, oznaczającego posłać, wysłać coś dokądś, używanego w szczególności w kontekście przekazywania czegoś za czyimś pośrednictwem, upatrywał w wypowiedziach językoznawców w Słowniku Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka (tom drugi L-P, Warszawa 1992, s. 1005), a także Małego Słownika Języka Polskiego pod red. E. Sobol (Warszawa 1999, s. 737). Zgodził się, iż z rozważanego przepisu prawa materialnego nie wynika, aby przedsiębiorca lub inny podmiot zobowiązany był wykonać dalej idące czynności niż właściwie rozumiane (według przedstawionych już reguł wykładni językowej) przesłanie przesyłki, zawierającej sprawozdanie, do oznaczonego w tym przepisie organu. Stwierdził, że nie można przyjmować, by omawiany obowiązek obejmował konieczność spowodowania, aby przesyłka zawierająca sprawozdanie dotarła do adresata. Na gruncie analizowanego przepisu Ustawodawca wcale bowiem nie wymaga złożenia sprawozdania przed upływem terminu (dostarczenia go do siedziby organu). Wywiódł, że gdyby tak było, racjonalny ustawodawca posłużyłby się innym niż "przesłać" słowem (np. dostarczyć, złożyć). Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy także podkreślić, że przepisy nakładające obowiązki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, z przekroczeniem brzmienia zwrotów zastosowanych przez Ustawodawcę. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, organy administracji trafnie oceniły, iż oznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 2 p.d.t.n. obowiązek "przesłania" sprawozdania będzie właściwie wykonywany, gdy podmiot zobowiązany przy zachowaniu należytej staranności, dokona w celu jego realizacji wyboru czynności, które z reguły zapewniają dotarcie omawianych przesyłek do adresata. Zobowiązany zachowa zatem należytą staranność, gdy nada przesyłkę w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.